8月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推进绿色低碳转型 加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》）。这是中共中央办公厅、国务院办公厅首次针对全国碳市场建设发布指导文件。本文将针对《意见》中碳市场的内容进行解读。

一、全国碳排放权交易市场加速扩容，制度要求加快完善

①加快扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围

2021年7月全国碳排放权交易市场开市，首批仅纳入发电行业，直至今年3月21日才将钢铁、水泥、铝冶炼作为首次扩围的行业纳入管理，而就在刚刚发布的《意见》中对之后全国碳排放权交易市场扩容节奏提出明确时间节点：到2027年，全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业。

基于此，八大高耗能行业中剩余的石化、化工、造纸和民航这4个行业在2027年全部纳入有望实现，但并不意味着2027年能完全覆盖各行业所涉及的子领域。如石化化工行业加工流程长、技术复杂、产品结构多，或先将部分便于核查、进行数据管理的生产工序进行纳管，待后续条件成熟后再行纳管其他工序。

扩大全国碳排放权交易市场的行业覆盖范围，将有助于进一步拓展市场规模、增强市场活跃度，并在一定程度上缓解当前市场流动性不足的结构性矛盾。全国碳排放权交易系统采用集中统一的交易模式，也将推动配额跨行业流转，引导配额向碳排放效率更高或减排潜力更大的企业流动，从而进一步提升资源配置效率与市场运行效能。

②逐步由强度控制转向总量控制

根据国家温室气体排放控制目标，针对发电行业，全国碳排放权交易市场采用碳排放强度基准法分配配额，与推动实现“双碳”目标的节奏和力度保持一致。在目前仍处于碳达峰的阶段，基于碳排放强度控制目标的配额分配方法既能够将温室气体控排责任压实到企业，又能为碳减排提供激励：企业实际碳排放强度越低，获得的免费配额越多，超出履约需求的盈余配额可在市场交易中转化为经济收益。《意见》提出到2027年，对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制。这标志着全国碳市场建设将进入深化阶段，旨在通过设定绝对量且逐步收紧的排放上限，倒逼企业减排、激发全国碳排放权交易市场活力，并为实现“双碳”目标提供核心政策工具。

③稳妥推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式

目前，全国碳排放权交易市场对纳入管控的重点排放单位实施100%免费配额分配。该措施主要出于以下考虑：若有偿分配直接全面推开，将显著增加企业运营成本。在市场建设初期采用全额免费分配，有助于减轻企业对碳市场机制的抵触情绪，推动其逐步熟悉碳资产管理与交易规则，实现从“零成本排放”到“排放具有成本”的平稳过渡。

从市场运行维度看，引入有偿分配机制有助于提升交易活跃度、释放更真实的减排成本信号，并为控排企业履约提供更稳定的预期与保障。这将更充分发挥碳市场在优化资源配置和推动全社会温室气体深度减排方面的核心功能。

根据《意见》指引，将稳妥推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式，有序提高有偿分配比例。到2030年基本建成免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场。在实践经验方面，碳排放权交易试点市场如广东试点碳市场已率先探索部分有偿分配——2024年度，石化、造纸、民航、陶瓷（建筑、卫生）、交通（港口）及数据中心控排企业的免费配额比例为95%。这些试点经验为全国碳排放权交易市场后续政策设计与实施提供参考。

④建立配额储备和市场调节机制

根据《意见》的指引，将建立配额储备和市场调节机制，平衡市场供需，增强市场稳定性和流动性，弥补目前全国碳排放权交易市场暂时没有配额储备机制的空缺。

从实践来看，各碳排放权交易试点市场已积累了一定经验。例如，湖北试点市场在2023年度碳排放权配额分配方案中明确，政府预留配额占配额总量的6%，主要用于市场调节。同样，广东试点市场在2024年度碳排放配额分配方案中确定年度配额总量为9400万吨，其中控排企业配额为8750万吨，储备配额为650万吨；储备配额包括新建项目企业有偿配额和市场调节配额两部分。

目前全国碳排放权交易市场在市场调节机制方面并非一片空白，为解决企业惜售配额、市场交易不活跃、配额缺口企业履约压力较大等问题，全国碳排放权交易市场在《2023、2024年度全国碳排放权交易发电行业配额总量和分配方案》引入了配额结转政策，规定了有配额盈余企业2019—2024年度配额结转为2025年度配额的具体要求。每家配额盈余企业的配额最大可结转量由两部分组成，一部分是基础结转量，所有企业均拥有1万吨的额度；另一部分是交易结转量，该结转量为企业2024年—2025年间净卖出量的1.5倍，净卖出量越多、可结转配额量越大。其中，净卖出量的统计截止时间定为2025年12月31日，给企业留有充足时间制定交易计划（【碳道新闻】2023、2024年度全国碳排放权交易发电行业配额总量和分配方案解读）。从近期全国碳排放权交易市场交易信息来看，已有部分企业在不断出售配额以完成结转计划。

⑤做好碳排放权交易试点市场统筹工作

我国的碳市场建设是从地方试点开始起步的，既有经验积累、也有问题丛生。

2011年10月国家发展改革委办公厅发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》是我国碳交易市场的发展起点，文件提出将在北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳七个省市启动碳排放权交易地方试点，之后以上七个省市陆续启动了碳排放权交易地方试点工作。2016年12月，福建省碳排放权交易在福建海峡股权交易中心正式启动。

《意见》鼓励碳排放权交易试点市场在扩大覆盖范围、完善市场调节机制、创新监管手段、健康有序发展碳金融等方面先行先试，为全国碳排放权交易市场建设探索经验。建立定期评估和退出机制，不再新建地方或区域碳排放权交易市场。

目前大部分碳排放权交易试点市场面临的主要问题是，随着全国碳排放权交易市场不断扩容，碳排放权交易试点市场逐渐萎缩。仍留在碳排放权交易试点市场内的纳管企业难以有效消纳大量历史盈余配额，导致部分碳排放权交易试点市场因历史盈余配额过剩而价格面临下行压力。不过，近期一些碳排放权交易试点市场已开始采取相应措施应对这一问题。

8月14日，上海市人民政府办公厅印发《上海碳市场全面深化改革行动方案（2026-2030年）》，明确提出为做好和全国碳市场的衔接，对进入全国碳市场的纳管单位，其在上海碳市场的结余配额分三年结转，其他纳管单位暂不实施配额结转。

8月22日，广东省生态环境厅办公室发布关于暂时冻结企业碳排放配额的通知，为做好广东碳排放权交易试点市场与全国碳市场的有序衔接，广东省生态环境厅将组织对广东碳排放权交易试点市场相关企业近年配额分配及盈余情况进行评估。为此，将在广东省碳排放配额注册登记系统暂时冻结所有控排企业（含已退出广东碳市场的原控排企业）。对相关企业冻结配额的处理及解冻，将结合广东省2025年度配额分配方案一并公布。

二、CCER扩容再次加码，应用领域要求扩大

①加快重点领域方法学开发，CCER扩容再加一码

2024年1月22日全国温室气体自愿减排（CCER）交易市场启动后，生态环境部共发布过三批温室气体自愿减排项目方法学，且新方法学出台的节奏明显加快。

2023年10月24日，生态环境部发布了第一批方法学，分别是《温室气体自愿减排项目方法学 造林碳汇》、《温室气体自愿减排项目方法学 并网光热发电》、《温室气体自愿减排项目方法学 并网海上风力发电》、《温室气体自愿减排项目方法学 红树林营造》4个方法学（【碳道】林业碳汇：从首个完成审定的CCER林业项目看焦点争议）。

2024年7月30日，生态环境部就《温室气体自愿减排项目方法学煤矿低浓度瓦斯和风排瓦斯利用》、《温室气体自愿减排项目方法学公路隧道照明系统节能》2个方法学公开征求意见。

2025年1月3日，生态环境部正式发布《温室气体自愿减排项目方法学甲烷体积浓度低于8%的煤矿低浓度瓦斯和风排瓦斯利用》和《温室气体自愿减排项目方法学 公路隧道照明系统节能》2个方法学（CCER：关于煤矿低浓度瓦斯利用实测与推算值取小规则的分析）。

2025年8月15日，生态环境部就《温室气体自愿减排项目方法学 纯农林生物质并网发电、热电联产》、《温室气体自愿减排项目方法学 海上油田伴生气回收利用》、《温室气体自愿减排项目方法学 陆上气田试气放喷气回收利用》、《温室气体自愿减排项目方法学 陆上油田低气量伴生气回收利用》4个方法学公开征求意见（【碳道解读】年超2400万吨的农林类新方法学亮相，CCER市场迎来大扩容）。

仅仅时隔两周的《意见》出台，为CCER扩容再加一码。《意见》明确提出建立科学完备的方法学体系，针对可持续发展效益显著、社会期待高、社会和生态效益兼具的重点领域加快方法学开发，有效服务社会自主减排和生态产品价值实现。根据《温室气体自愿减排项目设计与实施指南》，温室气体自愿减排项目所属行业领域共16种行业：能源产业(可再生/不可再生资源)；能源分配；能源需求；制造业；化学工业；建筑业；交通运输业；采矿/矿物生产；金属生产；燃料(固体、石油和天然气)的逸散性排放；卤烃、六氟化硫的生产与使用过程中的逸散性排放；溶剂使用；废物处理处置；林业和其他碳汇类型；农业；碳捕集、利用和/或封存。未来按照“成熟一个，发布一个”的基本原则进行方法学发布。

截至到2025年8月25日，共有107个自愿减排项目挂网公示（剔除已终止项目），包括并网海上风力发电项目35个、碳汇造林项目56个、并网光热发电项目13个、红树林营造项目3个。共有9个核证自愿减排量项目完成登记，核证自愿减排量由位于江苏、甘肃等地的海上并网风力发电和并网光热发电项目产生，已登记的核证自愿减排量共948万吨二氧化碳当量，仅占目前全国碳排放权交易市场配额量约1.2%，与目前全国碳排放权交易市场CCER配额抵销上限5%仍有很大差距。

②再促CCER更广泛应用

目前CCER最主要的使用场景就是全国碳排放权交易市场的配额抵销清缴。此次《意见》提出推动党政机关、企业、社会团体等在绿色供应链管理、开展大型活动、履行社会责任、绿色低碳生活等方面，积极使用核证自愿减排量抵销碳排放。在以上抵销场景中，CCER通常不是主角，而被联合国CDM机制下的CER、Verra的VCS机制下VCU、以及GS机制下的VER等国际碳减排信用所替代，这与其他国际碳信用的价格悬殊较大是市场做出如此选择的直接原因。而这背后更深层次的原因是CCER重启不久所导致的供不应求的本质影响，包括从2024年度开始，重点排放单位仅可使用2024年1月22日全国温室气体自愿减排交易市场启动后登记的CCER用于抵销配额清缴，旧有CCER不可再进入全国碳排放权交易市场。

如《意见》中倡导的：各级党政机关和国有企业要发挥表率作用，期待不久的将来，随着CCER的扩容，CCER也能迎来更多场景的应用，更高效地通过国内碳市场机制的运行“补贴”更多有效服务社会自主减排和生态产品价值实现的行业/项目领域。

三、着力提升碳市场活力，机构个人摩拳擦掌

目前全国碳排放权交易市场的参与主体为纳管企业，其他参与主体暂不能完成开户流程，也无个人参与的通道。此次《意见》出台为市场流动性的提升再次释放信号。

受制于上述现状，目前全国碳排放权交易市场整体活跃度较低，市场换手率较低。《意见》支持银行等金融机构规范开展碳质押融资业务，稳妥推进符合要求的金融机构在依法合规、风险可控前提下参与全国碳市场交易，适时引入其他非履约主体。此举旨在盘活控排企业的碳资产流动性，拓宽其减排融资渠道，同时通过引入多元主体提升碳市场交易活跃度与定价效率，金融机构应在依法合规、风险可控前提下有序参与，以金融手段服务实体经济低碳转型，强化市场机制在资源配置中的作用。银行等金融主体可能会作为首批允许进入全国碳排放权交易市场的机构。

此外，《意见》也明确提出全国温室气体自愿减排交易市场逐步引入符合条件的自然人参与交易，则未来个人也可参与CCER交易之中。从当前CCER二级市场情况来看，由于机构等主体尚无法在全国碳排放权交易市场完成开户流程并参与交易，目前买家主要以能源央企旗下的碳资产管理公司、头部券商自营部门以及金融机构等为主。这些主体普遍对CCER后市持乐观态度，更倾向于长期持有。现阶段CCER没有结转限制，允许通过时间换取价值空间。考虑到目前CCER新项目审定趋严、增量有限，预计明年市场中实际可流通的CCER将主要来源于投资机构以及部分新项目的签发量，CCER相对于CEA的倒挂现象、独立行情可能仍将持续较长时间。

个人参与碳交易也并非空穴来风，多个地方试点市场均有长足的经验。

2023年3月21日，湖北碳排放权交易中心发布关于接收个人投资者开户申请的公告，显示自2023年3月22日起，湖北碳排放权交易中心将正常接收个人投资者开户申请。

广州碳排放权交易中心对自然人会员开户条件要求：1.具备完全民事行为能力；2.持有证券、期货、碳交易等投资账户满一年，且近一年交易额不低于人民币50万元；3.参加过国内碳市场培训课程，且通过广州碳交中心组织的碳市场交易基础知识考核，具备一定碳资产管理和交易能力；4.有固定的居住场所及联系方式；5.承认并遵守广州碳交中心交易规则及相关业务指引；6.根据政府主管部门监管和市场发展需要规定的其他条件。

原创所属：碳道

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