中共中央办公厅、国务院办公厅对外发布《关于推进绿色低碳转型 加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》）。作为我国碳市场首个系统性行动纲领，《意见》立足新发展阶段、贯彻新发展理念，为我国碳市场的长远发展锚定了方向。

全国温室气体自愿减排交易市场作为我国碳市场体系的重要组成和创新引擎，承担着激发社会主体减排潜力、探索环境权益多元化交易模式的重要使命。《意见》的发布，为自愿碳市场破除发展瓶颈、提升运行效能、融入全球格局提供了根本遵循，从机制完善、市场培育到国际合作，全方位擘画了自愿碳市场高质量发展的新蓝图，必将推动我国自愿碳市场迈向更加有效、更有活力、更具国际影响力的新阶段，在全球气候治理中发出更强有力的中国声音。

发展现状：稳步推进，潜力初步释放

全国温室气体自愿减排交易市场自2024年1月22日启动以来，成效显著：制度建设方面，逐步构建起涵盖“项目开发、减排量核算、审定核查、注册登记、交易结算”等全流程，包括“部门规章、规范性文件、技术标准规范”等多层次的系统化制度体系，为市场运行提供了基本遵循；监督管理方面，基本建立了“生态环境部门负责、有关部门协同参与”的高效监管格局，形成了权责明晰、协同联动的监管合力；诚信建设方面，借鉴国际自愿减排机制经验，全面推行“项目业主自主承诺 + 第三方审定核查机构专业认证承诺”的双重诚信机制，有效提升了市场主体的责任意识与信用水平；支撑体系建设方面，建成了“注册登记系统 + 交易结算系统 + 数据监测系统”的核心市场基础设施，明确了“注册登记机构 + 交易机构 + 审定核查机构”等专业支撑机构。2025年3月，首批国家核证自愿减排量（CCER）成功登记并上市交易，标志着我国自愿碳市场进入实质性发展阶段。

截至2025年5月16日，全国自愿碳交易市场累计成交量175.76万吨，累计成交额1.47亿元，平均成交价格83.5元/吨。市场运行数据显示，我国自愿碳市场在交易活跃度、价格稳定性、市场透明度等关键指标上均优于国际主要自愿碳市场建设初期水平，充分彰显了我国碳市场体系建设的制度优势以及自愿碳市场发展的实践效能。

存在问题：瓶颈制约，发展亟待突破

尽管取得一定成绩，但在全球气候治理形势日趋复杂、国内绿色转型持续深化的背景下，我国自愿碳市场仍面临着诸多亟待解决的内外部挑战：一方面，市场仍处于初期发展阶段，法律体系不够健全，运行机制的成熟度与有效性有待进一步提升；方法学体系尚未完全覆盖新兴减排领域，亟需不断拓展完善；参与主体和交易产品相对单一，市场流动性、资源配置效率有待提升，这些问题一定程度上制约了自愿碳市场的减排潜力释放与可持续发展能力。另一方面，《巴黎协定》下的国际统一碳市场建设以及碳信用质量引发的信任危机正在重塑全球自愿碳市场格局，我国自愿碳市场如何在加快自身发展速度、提升自身发展质量的同时，参与全球碳信用规则制定和标准构建，维护国家发展利益与国际气候治理话语权，成为当前面临的重要课题。

在这样的背景下，《意见》的出台恰逢其时，既是破解内生矛盾、完善国内自愿碳市场体系的关键之举，更是以机制创新突破外部困局、以全球协同重塑治理秩序的战略抉择。

以《意见》为指引，推动自愿碳市场高质量发展

优化机制，推动更加有效的自愿碳市场建设。自愿碳市场的有效性有赖于供给、需求、价格与市场机制的协同作用，其本质是通过制度设计实现减排成本内部化与社会效益最大化的动态均衡。因此，《意见》从四个维度精准发力，构建高效运转的市场体系：一是优化项目开发机制，实现合理供给。建立科学完备的方法学体系，完善相关方法学工具，建立开发核算、审定核查和注登审核统一流程及标准，消除技术不确定性，同时，强化全链条监管，保障项目和减排量的真实性、唯一性和额外性，强化供给的高质量；拓展项目开发领域，打破传统项目类型单一局限，实现供给的多元化与均衡化；加快重点领域项目开发，引导资源向环境完整性好、可持续发展效益显著、社会期待高、兼具社会和生态效益的重点领域流动，提高供给的稳定性。二是建立多元消纳机制，激发充分需求。加强主体协同与场景拓展，构建政府、企业、社会团体、个人的多层次需求网络，建立绿色供应链管理、大型活动碳中和、社会责任履行及个人低碳生活等多渠道消纳场景，通过制度设计形成刚性约束与柔性激励相结合的参与机制；加强规则重构与国际接轨，建立与国际主流标准等效互认的核算和抵销规则，增强CCER在全球碳中和领域的通行能力；加强示范引领与市场培育，强化党政机关、国有企业的先行示范作用。同时，鼓励建立中小企业碳信用消纳补贴机制，引导更多主体参与减排行动。三是完善定价机制，形成有效价格。引入第三方评估，综合技术难度、成本效益等因素确定基础价值区间，并参考国际碳价走势，结合我国实际，建立价格参考体系，为市场交易提供价格指导；开展碳市场价格跟踪评估，基于大数据实时监测供需关系；建立市场调节机制，锚定合理价格区间，防止极端投机性波动；加强市场信息公开，提高市场透明度，让参与者在充分了解市场动态的基础上做出交易决策，促进合理价格的形成。四是健全市场机制，构建完备市场。建设功能完善的注册登记、交易平台与统一监管平台，综合运用区块链、大数据技术实现登记、交易全流程透明化、可追溯化、穿透式监管，完善市场交易风险预防预警及处置程序，严厉打击扰乱市场秩序、操纵市场等行为，确保市场规范有序运行；加快法律法规建设，明确市场规则与主体权责，提高违规成本；培育规范碳咨询、碳核查、碳资产管理等中介服务机构，提升专业化、精细化市场服务水平；强化统一大市场建设，规范各类自愿减排交易活动，实现碳排放资源配置效率最优化和效益最大化。

创新推动，推动更有活力的自愿碳市场建设。“更有活力”强调市场的活跃度和流动性。当前，活力不足、流动性欠缺、功能单一等问题，仍是制约自愿碳市场高质量发展的关键。破解这些难题，需以系统性创新重塑市场底层逻辑，激发市场内生动力：一是加强机制创新，激发市场活力引擎。推行“正负面清单 + 基准线动态调整”机制，明确不可开发和免予额外性论证项目类型，定期更新行业减排阈值，提高项目开发效率；建立分级分类准入机制，降低新兴领域项目和中小企业参与门槛，对大型工业减排项目严格核查，对农林碳汇等项目适当简化流程；在依法合规、风险可控前提下，逐步引入符合条件的自然人参与交易，激发市场主体多元化发展。二是强化产品创新，拓展市场活力途径。在风险可控的前提下，鼓励金融机构积极参与碳市场建设，为市场参与者提供更丰富的风险管理工具；充分发挥CCER资产功能，建立完善碳质押、碳回购等政策制度，拓宽企业融资渠道，吸引更多社会资本进入碳市场；同时，加强碳金融市场的监管，完善风险控制体系，确保碳金融市场的健康稳定发展。三是推动技术创新，增强市场活力支撑。借助数字化、大数据、区块链、物联网等前沿技术，重塑市场运行模式：利用数字化手段实现全流程线上管理，压缩项目开发周期；探索区块链、物联网等新技术在减排项目实时监测与精准计量、保障减排量登记不可篡改与可追溯等方面的应用，降低核查成本与误差，确保碳减排数据的真实性和准确性，提高数据管理效率，进一步提升市场公信力。

开放合作，推动更具国际影响力的自愿碳市场建设。我国自愿碳市场在全球舞台上发挥更大作用，必须以开放合作的姿态，深度融入国际碳市场体系建设，通过标准对接、规则共建、跨境合作，逐步提升国际话语权与市场辐射力。一是强化标准对接消除合作壁垒。参考《巴黎协定》第六条、自愿碳市场诚信委员会等碳信用标准，借鉴相关经验完善CCER核算和流程要求，提升CCER全球公信力，积极应对国际贸易碳壁垒；加强与国际民航组织的对接合作，探索CCER参与国际航空碳抵销与减排机制的可行路径。二是深化规则共建重塑国际秩序。加强能力建设，开展国际碳市场规则研究，动态跟踪全球碳市场规则演变趋势，确保我国在国际碳市场规则重构中始终占据主动地位；积极参与《巴黎协定》相关碳市场机制规则制定，促进建立兼顾各方利益的国际规则体系，推动全球绿色低碳公正转型；加强对话交流，通过国际论坛、机制合作、制度输出、技术交流等渠道，分享我国在自愿碳市场机制设计、产品创新、监管模式等方面的实践成果，为全球碳市场规则建设提供中国智慧与解决方案。三是探索跨境合作拓展市场版图。可以我国自愿碳市场为基础，探索在《巴黎协定》第六条机制下对外开展项目合作，推动“东盟”“一带一路”合作网络建设，统一机构设置、共建规则体系、集中登记办理、规范整合交易，在更大范围内构建以我为主的自愿碳市场，鼓励国内企业参与国际自愿碳市场交易，拓展国际业务，提升国际竞争力。同时，吸引国际资金、技术和先进管理经验，促进市场的繁荣发展。

《意见》的出台，是我国在全球气候治理格局中的重要战略部署。推动建设更加有效、更有活力、更具国际影响力的自愿碳市场，不仅是实现“双碳”目标的关键举措，更是我国参与全球经济绿色竞争、提升国际话语权的重要抓手。通过构建有效的市场机制，我国将以更低成本实现更大规模的减排；通过激发市场活力，将调动全社会参与低碳转型的积极性；通过提升国际影响力，将为全球气候治理贡献中国智慧与方案。这一战略部署，必将推动我国经济社会全面绿色转型，引领全球可持续发展潮流，在人类应对气候变化的历史进程中写下浓墨重彩的一笔。

来源：中国环境