2021年3月31日，由对外经济贸易大学法学院主办的欧盟碳边境调节机制（CBAM）线上研讨会顺利举办。

本次会议由对外经济贸易大学法学院丁丁教授主持，美国环保协会北京代表处刘洪铭主管致欢迎辞。对外经济贸易大学法学院陈卫东教授、对外经济贸易大学海南研究院院长、国际经贸学院崔凡教授、浙江财经大学法学院刘勇教授、深圳大学法学院盛建明特聘教授、华东政法大学国际法学院韩逸畴副教授和李娜副教授、河南大学法学院王云鹏副教授、清华大学核能与新能源技术研究院研究员段茂盛教授、中国人民大学环境学院王克副教授出席会议并依次发言。

会议伊始，刘洪铭主管对各位专家学者的参会表示热烈欢迎，并简要介绍了美国环保协会的历史沿革、工作职能和机构宗旨。他指出，美国在拜登就任总统后将重返《巴黎协定》，中美有望在环境和气候变化议题上进行更加深入的合作。当前，中国在碳市场和碳关税等方面的构建与发展方兴未艾，因此，本次会议就欧盟CBAM进行专题研讨意义深远。

随后，丁丁教授表示，当前国际形势复杂多变，面对百年未有之大变局，党中央提出要探索完善多领域反制措施“工具箱”，在国际贸易领域更应当有所推进。就气候变化议题，中国与世界其他国家在总体上以合作为主，但也会存在相互竞争，应当做好充足的准备与预案。

她期待与会专家根据自身专业背景和研究成果，对以下问题贡献自己的真知灼见：一是CBAM的定性问题，需要厘清其法律性质以及与碳关税、碳税、进口调节税等概念之间的关系，包括使用“机制”一词有何深意；二是CBAM与WTO的相容性（compatible）问题，是否会与《关贸总协定》（GATT）的有关原则相冲突，从而走上“气候保护主义”之路，阻碍贸易自由；三是CBAM的推动进程问题，该机制能否按计划在2023年顺利落实，其实施前景如何；四是CBAM对中国进出口产业和后续签署的FTA等经贸法律文件将产生何种深远的影响。

第一位发言人是对外经济贸易大学法学院陈卫东教授。陈教授主要就CBAM与GATT第20条“一般例外”条款之间的关系进行了全面梳理。

他认为，欧盟CBAM的定性问题十分重要，确定其究竟是关税、国内税或费用，亦或是其他措施，将直接影响其在WTO法律框架下适用的条款。如果定性为关税，则适用GATT第1条；如果定性为国内税或费用，则大概率适用GATT第3条。从欧盟采取碳边境调节措施的形式和内容来看，CBAM并不具有关税的相关形式和内涵，定性为国内税或国内费用更为合适。碳边境调节措施已经影响到欧盟内外产品的直接竞争条件，应该根据GATT第3条“国民待遇”条款去论证其合法性。如果欧盟试图逃避GATT第3条的限制，则会选择援引第20条“一般例外”条款，尤其是（b）款“保护人类、动植物生命和健康”和（g）款“养护可穷竭的自然资源”。

陈教授指出，自WTO成立以来，成功援用GATT第20条的案例数量极少。他特别介绍了其中的两个案例，一个是欧盟作为被诉方的石棉产品案，另一个是美国作为被诉方的虾-海龟案的执行案，并具体介绍了第20条的“twotests”验证方法。

陈教授认为，根据欧盟日前公布的碳边境调节措施框架，该措施主要集中在产品本身，而非与服务贸易有明确的关联。2012年，欧盟曾经发布过一项航空碳税，虽然遭到了中国在内的众多经济体的抵制，但并未被起诉至WTO。目前，在适用WTO争端解决机制的立法文件和相关司法解释中，并无与气候变化、碳排放直接相关的先例。欧盟此次的立法设计，明显清楚地意识到其措施可能与WTO相关的条文存在冲突。陈教授特别强调，如何达到环境保护的公共政策目标与自由贸易目标之间的平衡是一个世界性难题。欧盟在此次设置CBAM时提出，如果考虑到明确的环境目标以减少全球温室气体排放，并且坚持最高的环境完整性，则可以做到与WTO条款兼容。但事实上，这只是欧盟单方面的想法，很难在国际多边框架下得到所有成员即时的接纳，中国也将对这一观点持保留甚至是反对的立场。如果确要实施这一碳边境调节措施，需要同时考虑技术性和法律性问题，进行详细设计。

陈教授建议，如果这一措施造成中国对欧贸易的不利影响，相较于直接通过用力较猛的“三反”措施予以解决，中国可以尝试运用WTO争端解决机制向欧盟发起挑战，并积极通过国家间的沟通与交流，努力在环境保护这一国际趋势下实现共赢。

第二位发言人是对外经济贸易大学海南研究院院长、国际经贸学院崔凡教授。

首先，崔教授介绍了欧盟与其他国家国内碳排放机制的差异。欧盟内部的碳排放机制采用ETS碳交易系统，而美国虽有一些地方自发性的ETS，但其国内大方向是进行碳税改革。这种排放权交易和税收之间的制度安排差异，自然会导致碳边境调节机制的不同。

其次，崔教授介绍了碳排放的计量。若数据可获得，则直接使用相关数据；若数据不可获得，将会以世界的平均水平，按照不同的生产方法，根据国家内部电网等情况进行调节。对最不发达国家、小岛屿发展中国家等适用特殊优惠安排。

最后，崔凡教授对欧盟CBAM提出了三点关切，需要进一步研究和探讨。第一，就碳排放计量方法涉及到的产品生产过程标准尚不确定，需要继续进行研究。第二，欧盟CBAM很可能会对发展中国家造成不利影响。发展中国家的生产工艺本身相对落后，但此次措施还将对这种落后的工艺进行惩处，且无相关的补偿机制，从而形成恶性循环，不利于发展中国家进行工业化。第三，出口退税机制（Export Rebate）这种一次性措施很可能形成出口的禁止性补贴，欧盟目前的初始文件中并无如何合理进行禁止性补贴区分的明确说明。

第三位发言人是浙江财经大学法学院刘勇教授。

刘教授首先对欧盟CBAM提出的背景进行了介绍。欧盟委员会在2019年12月11日提出的“欧洲绿色愿景”（The European Green Deal）中设置了温室气体减排目标：至2030年，在1990年的基础上减排至少50%，尽可能达到55%；至2050年，实现碳中和。今年，欧盟碳排放交易（ETS）进入第四阶段（2021-2030），为增强减排力度，配额总量将每年减少2.2%。而国际社会也在积极推动世界各国减排，依据《巴黎协定》下的“国家自主决定贡献”模式，各国可采用不同力度的减排政策。国际国内两个因素结合，使得CBAM的立法动机始终存在。

接下来，刘教授分析了欧盟提出CBAM的目的。一是为减少碳泄漏的风险。如欧盟产业转移至碳约束较少的国家，或欧盟产品被外国价格更低但排放更多的产品所替代，都会影响到欧盟自身的减排效果。钢铁、玻璃、水泥、造纸、化工等高能耗、高排放企业被公认为碳泄漏风险较高的产业。欧盟目前的应对措施是全部免费发放排放配额，但这一解决方法对于企业的压力过大。所以，如果CBAM可以实施，则其将成为免费配额的替代措施，从而有效避免双重保护。二是为维护公平竞争。目前，欧盟碳排放交易体制（ETS）采用“限额-交易”模式，总量控制并逐年减少，即使免费发放配额，也会给欧盟企业增加负担。而CBAM将确保进口产品的价格能准确反映其碳含量，涵盖所有受到ETS约束的产品，以推动本国以及进口产品的公平竞争。三是迫使别国采用与欧盟相似的减排政策。

随后，刘教授介绍了欧盟CBAM可能的三种实施方案。第一种是对产品的最终用户征碳税。第二种是对进口产品征碳税，但碳税存在内在缺陷，即很难确定计税标准，与欧盟减排目标的对接也存在困难，因此欠缺适用性。第三种是扩张欧盟ETS的适用范围，即要求进口商在欧盟市场购买特定数量的排放配额，除非其证明产品在出口国也承担了相应的减排成本。这一方案可以增加欧盟碳市场的需求，提振碳价，可行性较高。

最后，刘教授对目前欧盟CBAM面临的法律障碍进行了分析。第一，违反《巴黎协定》中“各自能力原则”和“国家自主决定贡献”模式。第二，违反了WTO非歧视原则，对同类进口产品采取了不同待遇，而且很难获得“环境例外条款”下的豁免。第三，一旦实施CBAM，必将引发政治冲突与贸易报复。

刘教授认为，欧盟CBAM的提出体现了西方话语体系的强化，通过“以价值观为核心”的贸易政策给自己披上一层“漂亮的外衣”，站在道德的制高点上主导公共舆论的走向。所以，中国也必须积极寻找应对措施，推动行业低碳认证，引导“责任消费”。

深圳大学法学院盛建明特聘教授主要就UNFCCC语境下欧盟CBAM措施的定位、合法性和发展趋势进行了分享。

他指出，当前，全球层面下的碳排放权交易存在两大痛点：一是碳排放权交易规则体系尚不完备，碳排核准数量的国别基准、行业基准、产品基准都仍在探索之中，且超标排放GHG单位定价和超标排放GHG幅度计算也尚无全球统一标准，体系仍需完善；二是碳排放权交易体系运转尚不顺畅。所以，在目前两大痛点很难得到根本解决的背景下，采用CBAM模式作为一个补充性、临时性的方式来实现碳中和的阶段性目标是比较合理的。

盛教授分析WTO规则语境下欧盟CBAM措施的合法性时表示，他倾向于认为此次欧盟的碳边境调节措施是一项国内措施，受GATT第3条的约束。但鉴于欧洲声明将对CBAM下欧盟境内外的产品一视同仁，所以如果其他国家试图认定其是歧视措施，欧盟则需考虑援用GATT第20条进行保护。除此之外，TBT协定中有关环境保护方面的严格规则可以作为其他国家进行挑战的法律渊源。

盛教授最后分享了他对于全球碳中和语境下的趋势洞察。首先，拜登时代下的国际贸易政策主要是绿色和蓝色的贸易壁垒，即通过环境保护和劳工保护这种站在道德制高点上的方式遏制中国的发展。其次，国际贸易原则在逐步从完全的自由贸易向自由贸易与公平贸易并行的趋势转向。在这样的趋势下，新的与UNFCCC接轨的交易规则也会逐步形成。所以，CBAM作为一个临时性措施，要积极探索如何同UNFCCC接轨，值得进行前瞻性的研究。

华东政法大学国际法学院韩逸畴副教授的发言主要围绕CBAM与WTO机制的相容性问题展开。

韩教授说，在现今欧洲经济衰退、疫情肆虐、关键领域竞争加剧的大环境下，法、德等国对CBAM寄望颇高。欧盟征收额外碳关税，一方面可以解决碳泄漏问题，另一方面也可以解决竞争力问题。最重要的是，欧洲逐渐从理想主义走向了现实主义，将经济利益放在首位，CBAM最主要还是符合了欧洲对于经济的发展需要。但俄罗斯已就欧盟这一机制提出异议，认为其违反WTO规则，并称欧盟是在利用这项气候议程设置新的贸易壁垒。

韩教授在分析CBAM可能存在的合法性问题时，介绍了学术界当前的争议较焦点。第一个争议焦点在于CBAM本身是否具有合法性。多数学者认为CBAM违反非歧视原则，少部分学者则认为讨论相似产品应该基于具体案例的具体情况。第二个争议焦点在于CBAM是否违反GATT第20条（b）款和（g）款。（b）款要求措施应符合为了“保护人类、动物、植物的生命或健康”和“必须的”两个要求，控制气候变化与碳排放毋庸置疑符合保护全人类的生命健康的共同利益；（g）款要求措施应保护可用尽自然资源，以及措施应与限制国内生产共同实施，如果CBAM措施可以确保欧盟内外碳税均按欧盟法律同等实施，那仍有很大可能被认定为符合（g）款例外原则。否定说则认为，根据WTO的争端解决案例和实践，（b）款中“必须的”应解释为在相应情况下产生最小的贸易限制效果，而CBAM并不符合这一要求。一方面，碳泄露对气候变化影响的严重性在实证角度往往被认为是很有限的；另一方面，碳关税的贸易限制作用是显著的，与欧盟现行的鼓励减排措施相比，征收关税显然不符合最小的贸易限制效果。

最后，韩教授提出了自己的观点。他认为，在WTO框架下，围绕环境相关政策是否符合世界贸易组织相关条约曾发生过多次诉讼，这些历史判例的结论显示，相关环境规则必须符合两个原则，才能被认为具备WTO体制下的正当性：一是该措施不可以属于非正当歧视，二是该措施不可以变相限制贸易。具体正当性的判断取决于特定案例。从表面上看，CBAM旨在促进全球减排目标的实现，但其与增强本国碳密集产业竞争力也密不可分。此次欧盟出台CBAM的时机，更使其具有贸易保护主义色彩。CBAM是否就是适合且有效地促进全球减排目标实现的手段也非常值得质疑。所以，是否符合WTO规则要求，最终还是要取决于CBAM的具体设计。

华东政法大学国际法学院李娜副教授从税法的角度提出了CBAM还需要澄清的几个问题。

她说：首先，从税法的角度出发，CBAM机制能否被视为一种税收？以目前文本中提到的可能发生的四种举措来看，其中两种被表述为“限额”、“配额”，看不出是从税收的角度考虑，其性质值得讨论；另外两种举措是进口关税、碳税。那么，如果以税收的形式来看的话，欧盟无外乎有以下四种选择：关税、能源税、增值税、所得税。

其次，CBAM能否如期在2023年实施与开征何税种是有关系的。对于开征关税的途径，因欧盟具有直接的立法权能，无需成员国国内的立法转化，因此可以较为便捷地实现。而能源税和增值税的情况则不同，这两种税种属于欧洲议会和各成员国的共享权属，需要在欧盟出台指令之后，各成员国再另进行国内立法转化。因此，以开征能源税或增值税的方式来实现2023年在欧盟全部成员国中施行CBAM的难度较大。而对于所得税，其实施可能性较低，因为所得税的立法权属归于欧盟各成员国自身，需要完全依靠其自主立法来实现。综上所述，CBAM要落地，最可能的途径是关税。而如果使用能源税的途径，则需要对现行的能源税指令进行修订，这一任务能否在2023年的时间节点前完成是存疑的。

最后一点是CBAM的目的、效果以及收入用途。由于新冠肺炎疫情影响，欧盟各成员国的所得税税率呈下降趋势，国内财政收入减少，国内增值税和流转税也受到了影响。因此，开征新税种，提高财政收入，似乎是一种必然趋势。虽然CBAM的宗旨完全是为了环境保护，但是，通过该机制所得到的税收也必然会作为财政收入，用于欧盟成员国国内的经济发展。这是否有助于增强欧盟产业的竞争力，其成员国是否会把碳税税收作为补贴国内企业的资金来源，或者说，征收该税种是否会变相促进欧盟内部产品循环，造成新的贸易保护主义？这些问题值得进一步观察。

河南大学法学院王云鹏副教授首先就CBAM与WTO的相容性问题发表了看法。

他认为，从文本上看，CBAM的设计理念具有一个“清晰的环境目标”（a clear environment objective），其实现形式主要有三种方式：进口关税、出口退税、国内补贴。分析CBAM与WTO的相关问题，首先应了解贸易法和环境法的价值冲突：在贸易法上，追求经济利益的最大化和政策的确定性是主要目标，而环境法的目标则是保持生态环境的完整性和生态效益的最大化，具有高度的不确定性。当环境议题进入既有的贸易法体系时，需要运用WTO规则来验证其合法性。但从立法角度来说，WTO规则本身在气候变化问题上存在一定的滞后性，很少有WTO案例能直接援引环境变化作为理由。从判例的角度来看，WTO体系对于贸易与环境问题呈现出日趋宽松和灵活的趋势，环境措施可以基于对规则目的和宗旨的解释获得合法性。这一趋势似乎使得欧盟抱持投石问路的态度，希望以此确定来确定具体的标准。但展望未来，WTO很难在短时间内通过判例形成一个与气候变化相对应的规则，而有关气候变化的国际公约对于贸易规则的构建同样不明确。

目前看来，CBAM势必会成为欧盟气候变化政策的一个重要选项——无论是从其本身的理论研究、政策准备，还是从欧盟希望发挥其气候变化方面的领导力，促进欧盟经济发展和为将来中欧谈判增加筹码的角度来说，大力推动CBAM落地是欧盟的必然选择。CBAM的具体实现形式应当以进口税为主，这一方面是由于进口税推行的阻力更小，另一方面是现有的研究表明，采用进口税的方式能够得到更好的社会效果。

由于中国并不属于欧盟给予特惠待遇的对象，一旦CBAM正式推行，必然会对中国的出口产业等造成较大的影响，需要尽快就相关问题进行全面研究。未来，中国一方面可以通过WTO上诉机制，从国际贸易法方向提出挑战；另一方面，可以从中国国内碳市场完善的基础上，探讨与欧盟进行双边谈判的选择，例如达成CBAM项目互认。鉴于中国对于全国范围内的碳市场相关制度尚在建立当中，可以在配额初始发放、核算规则、目标设定等方面尽量考虑到中欧协调的因素，以此来有效抵消CBAM的负面影响。

清华大学核能与新能源技术研究院研究员段茂盛教授认为，CBAM推行中的问题首先要从两个方面入手，一是如何测算产品的碳含量，二是双方的价格差异。

在价格差异的确定中，如果双方都是碳税，则易于比较；如果双方采取碳市场的方式，则因为价格波动等因素，会造成情况更加复杂，难以确定。实际上，CBAM主要想解决的问题是欧盟成员国的竞争力问题，包括内部竞争力和外部竞争力。欧盟碳市场发展面对的主要矛盾是既要实现其减排目标，又要保护企业的竞争力。然而，这二者在事实上是不可兼得的。

从历史的角度来看，欧盟很早就提出碳边境调节措施，但当时世界的主要经济体都持反对态度，减排压力也不如今天大。但是，当前的国际形势已经今非昔比，欧盟推动CBAM势在必行，决心非常大。从欧盟进口产品的主要国家来源看，中国是欧盟进口产品的最主要隐含碳排放的国家，因此CBAM一旦实施，对中国影响巨大。另外，从中国对欧盟出口产品的行业构成来看，机电、化工等高碳排放产业构成了主要部分，这些行业也都被列为其碳市场管制行业。此外，由于中国对欧洲贸易顺差较大，因此处于被动地位。以钢铁、造船行业为例，一旦CBAM正式推行，以欧洲碳价与中国碳价的差值为计算方式征收碳关税，会造成这些行业利润的大幅下降。同时，CBAM在实际推行中也存在一些难题，例如变动的碳价如何计算，各个国家之间的减排程度如何具有可比性等，都需要进一步明确。

对于中国碳市场与欧盟碳市场合作的可能性问题，段教授指出，欧盟对于中欧碳市场的连接也有讨论，但是仍然存在调和不同企业的减排成本差异、对碳成本差进行处理的问题。事实上，如果中国企业的碳成本与欧洲企业的碳成本没有差异或者差异很小，中国的碳市场价格在一定程度上有所提高，达至与欧盟具有可比性，就不存在欧盟对中国征收碳税的问题。同时，就中国国内的碳市场试点情况来看，如果简单连接碳市场，短期内看上去实现了减排目标，但从长期来看，发展新能源产业等目标则无法实现。观察已有案例，瑞士与欧盟碳市场成功连接，但这是一个小市场与一个大体量市场的连接。而如果要连接两个大市场，如中、欧碳市场，管理权的争议将是最主要的问题。因此，从目前来看，碳市场的连接可能性较低，中国主要从完善国内碳市场相关制度入手是较为合适的途径。

中国人民大学环境学院王克副教授指出，在百年未有之大变局下，欧盟此次推动CBAM的进程也许会很快，因此要有底线思维，做好应对风险挑战的准备。

他认为，欧盟CBAM从本质上来说不是一种碳关税，在目前公布的文件中，也没有用到“carbon tariff”的表述。事实上，在CBAM机制下，包含规制、标准等多种并存的方式，如碳税（carbon tax）、碳排放配额（emission allowance）等。如果CBAM不是一种碳关税，则不必过多考虑与WTO相容性的问题。

从国际法的角度来说，CBAM存在一些与《联合国气候变化框架公约》《巴黎协定》的匹配性的问题。《联合国气候变化框架公约》明确规定，任何应对气候变化的措施手段，不应当成为国际贸易上任意、不合理的歧视或者隐蔽的限制。但这些问题的讨论应当落实到具体行业中去，例如要分析清楚对欧洲出口量最大的行业，该行业的具体配额是如何分配的，现行条件下我们会受到多少冲击等。从这些实际问题出发做一些预先的研究，就能使自己的应对措施更加务实有力。

有关CBAM的研究是一项复杂的工作，应当进行多维度的讨论。一是碳排放问题的复杂性，涉及气候变化、碳排放量的计算、产品的碳足迹等；二是贸易领域，包括国际贸易的价格、流动因素等；三是法律领域，包括是否违反国际贸易法的基本原则；四是政治领域，关于碳市场的连接、国家之间的政治角力和谈判等，也是需要考虑的因素。

关于中国的应对措施，在短期内，应当加强对CBAM实施细节的理解，从国际法的层面考虑其合法性与合规性，研究法律层面的反制措施；长远来看，由于涉及到国家主权问题，因此碳市场的连接可能性很渺茫。未来，中国应当以完善国内的碳市场为契机，不断增强国内产业的碳生产力、竞争力，完善碳价相关制度，从而达到变被动为主动的效果。

 会议最后，丁丁教授对各位参会专家的倾力分享表示感谢，这些观点和见解对中国碳市场发展完善的研究工作颇具启发意义。本次欧盟碳边境调节机制研讨会至此圆满结束。 除丁丁教授和王云鹏副教授外，来自对外经济贸易大学法学院“国际法与比较法视角下的中国碳交易法制体系建设研究”课题组的其他成员：中华女子学院法学院刘璐老师、对外经济贸易大学法学院博士后栾姗、博士研究生杨晓叶、张耀璇、赵玄和，以及对外经济贸易大学法学院、国际经贸学院和中国人民大学的部分博士研究生和硕士研究生也参加了此次会议。
（对外经济贸易大学法学院“国际法与比较法视角下的中国碳交易法制体系建设研究”课题组供稿）