近期笔者调研发现，一些市县在编制“十五五”生态环境保护规划时，对重点用能和碳排放单位、温室气体重点排放单位存在误解，甚至将二者混为一谈。

笔者认为，二者在政策定位、治理逻辑、应用实践等方面均存在明显差异，需理清边界和区别，以更好把握政策要求和监管重点，科学编制规划和推动有关工作。

为推动能耗双控向碳排放双控全面转型，国务院办公厅于2024年印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，明确将碳排放管控要求纳入现行重点用能单位管理制度。也就是说，重点用能和碳排放单位主要沿袭和借鉴了重点用能单位的治理框架与管理制度，注重构建以“数据报送＋标准约束＋评价考核”为核心的节能降碳管理体系。

重点用能和碳排放单位覆盖面广，是命令型治理工具的关键。根据国家有关规划和政策，国家节能降碳主管部门将修订出台重点用能和碳排放单位管理办法、制定碳排放限额国家标准，推动重点用能和碳排放单位落实节能降碳管理要求，加强能源和碳排放计量器具配备和检定校准，建立健全节能降碳管理档案，开展年度能源利用状况报告、碳排放清单等报送审查。

而温室气体重点排放单位是全国碳排放权交易市场框架下的纳管企业。根据生态环境法典，纳入全国碳排放权交易市场的温室气体重点排放单位，应当按照国家规定履行强制减排责任。按照《碳排放权交易管理暂行条例》，温室气体重点排放单位需履行多重法定义务，包括按照国家有关规定和技术规范制定执行温室气体排放数据质量控制方案，开展温室气体排放计量、检验、核算和档案保存，编制报送年度温室气体排放报告，公开年度碳排放信息，按时足额完成碳排放配额清缴履约。

生态环境主管部门负责温室气体重点排放单位的名录管理。省级生态环境主管部门会同同级有关部门，按照国家发布的温室气体重点排放单位的确定条件，制定本行政区域年度温室气体重点排放单位名录。纳入名录管理的单位需满足特定条件，如已纳入名录管理的发电、钢铁、水泥、铝冶炼行业企业，年度直接排放量要达到2.6万吨二氧化碳当量。

需要指出的是，重点用能和碳排放单位、温室气体重点排放单位均需开展温室气体排放核算与报告，但二者要求也存在不同。比如，重点用能和碳排放单位主要依据温室气体排放核算与报告系列国家标准，核算边界覆盖直接排放和净购入电力、热力蕴含的间接排放；而温室气体重点排放单位主要依据碳市场技术规范开展核算、依托全国碳市场管理平台报送数据，且主要考虑与碳排放配额密切相关的设施（工序）层级的直接排放。

地方节能降碳、生态环境主管部门在推动节能降碳管理和碳市场发展工作中，应准确把握重点用能和碳排放单位、温室气体重点排放单位的“同”与“异”，加强政策解读和宣传，强化工作协同，更好推动重点行业节能降碳，不断提升碳排放和碳资产管理能力，夯实低碳转型社会基础。

作者单位：四川省环境政策研究与规划院（四川省长江黄河上游生态屏障建设研究智库）

来源：中国环境