2026年7月27日，生态环境部发布《2025、2026年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》（征求意见稿，以下简称《分配方案》），为2025、2026年度配额分配机制提供了顶层框架，多项政策变化释放明确的配额收紧信号，对发电行业重点排放单位的配额管理与履约策略将产生深远影响。

一、核心政策变化总览

二、发电行业基准值与调峰修正系数变化：配额收紧从"量"到"质"的双重加压

2.1 基准值连续下调：配额缺口持续扩大

2023、2024年度《分配方案》中，2023年度基准值在征求意见基础上进行了不同幅度上调，主要考虑取消冷却方式修正系数等方面的调整。而2024年度基准值在2023年度基础上进一步下调，体现了配额逐步收紧的政策导向。

2025、2026年度《分配方案》则释放了更为明确的持续收紧信号：2025年度发电行业综合基准值在2024年度基础下调0.35%，2026年度在2025年度基础下调0.35%。这意味着在2024年度已经收紧的基础上，配额供给端将进一步压缩。

2.2 调峰修正系数大幅下调：低负荷机组"红利"大幅缩水

调峰修正系数是配额分配机制中对承担电网调峰任务、低负荷运行火电机组的重要补偿机制。2023、2024年度《分配方案》将原先2021、2022年度的"负荷系数修正系数"更名为"调峰修正系数"，并将补偿负荷率上限从85%下调至65%，已体现了对调峰补偿机制的收紧取向。

2025、2026年度《分配方案》进一步大幅收紧调峰补偿机制，核心变化在于：调峰修正系数的补偿负荷率上限由65%进一步下调至50%，意味着负荷率50%-65%区间的机组由"可获得补偿"转为"不再享受任何调峰配额补偿"。

这一调整对火电机组运行策略产生深刻影响：

第一，50%-65%负荷率区间的机组从"有补偿"变为"零补偿"。在2023、2024年度方案中，负荷率65%以下机组均可获得一定调峰修正补偿，50%-65%区间作为常见的调峰运行区间，是众多火电调峰机组获取配额补偿的主要来源。2025、2026年度方案将该区间的补偿资格直接取消（修正系数降至1.0），意味着同等发电量下原本可获得的激励配额完全消失。

第二，结合基准值连续下调与调峰修正系数上限下调的双重作用，深度调峰机组面临的配额缺口压力呈现"叠加效应"——基准值下调减少了基准配额供给，补偿上限下调又使50%-65%区间机组的补偿配额直接归零，双重挤压下低负荷机组的配额获取能力显著下降。 对于新能源占比高、调峰需求大的区域，这一叠加效应将加剧局部配额紧张局面。

下图为2023、2024年度与2025、2026年度调峰修正系数对比图：

三、预分配比例调整：从70%下调至50%

2023、2024年度《分配方案》中，发电行业配额预分配比例为上一年度排放量的70%。2025、2026年度《分配方案》明确将2025、2026年度发电行业预分配比例下调至上一年度排放量的50%，同时2026年度三大行业（钢铁、水泥、电解铝）预分配比例同样下调为50%。

预分配比例从70%下调至50%，下调幅度达20个百分点，我们可以看出以下两点信号：

一是抑制配额市场的投机性交易。较高的预分配比例（70%）意味着企业在年初即可获得大部分配额，便于提前开展交易操作。下调至50%后，可进入市场的配额流通量在前期有所减少，一定程度上可抑制基于预分配配额的短期投机行为，引导市场更关注长期供需基本面。

二是强化配额管理的审慎性。降低预分配比例意味着企业在配额核定前可动用的配额减少，生态环境主管部门在配额最终核定时保留了更大的调整空间。这一设计有助于防止预分配配额与实际核定配额出现较大偏差时，产生企业配额盈余或缺口过度集中释放的市场冲击。

四、新增预分配限制机制：履约风险前置防控

2023、2024年度《分配方案》中，配额预分配主要依据上一年度排放数据按比例发放，未对特定企业设置差异化限制。2025、2026年度《分配方案》首次引入预分配限制机制：为防范履约风险，允许省级生态环境主管部门针对存在信用问题或生产异常等特殊情况的企业，酌情进一步降低其预分配比例。

此前年度方案中，省级生态环境主管部门主要负责配额分配的执行和核查，对预分配比例的调整权限有限。新增预分配限制机制赋予省级主管部门"酌情进一步降低预分配比例"的自由裁量权，使省级层面的管控能力从"事后监督"延伸至"事前管控"。并将企业的信用状况与预分配比例挂钩，相比此前仅在履约阶段进行惩罚，预分配限制将约束节点前移至配额发放环节，提高了政策的威慑力。

五、首次提及有偿分配：配额市场化改革的里程碑式信号

此前2019-2020年度、2021-2022年度、2023-2024年度各履约周期的《分配方案》中，配额分配均明确实行免费分配，未引入有偿分配机制。2025、2026年度《分配方案》首次提及有偿分配，“各行业延续历史年度政策力度，基于碳排放强度控制的配额分配方式，实施配额免费分配，持续优化分配方法，为后续年度有序推行免费和有偿相结合的碳配额分配方式打好基础”，标志着全国碳市场配额分配机制即将从"全免费"向"免费+有偿"双轨制过渡。

有偿分配的首次提及，释放了三重里程碑式政策信号：

第一，碳排放外部成本内部化的制度性突破。免费分配模式下，企业获得配额无需支付成本，碳排放的外部成本未充分内部化。有偿分配的引入意味着部分配额将通过拍卖或定价出售方式分配，企业需为获取配额支付直接成本，碳排放的"价格信号"将更加直接和有力。这符合碳市场"通过价格机制引导减排"的核心目标，是推动碳排放成本内部化的关键制度安排。

第二，配额市场供给结构的重塑。此前全部配额通过免费分配进入企业，市场供给完全取决于排放量和基准值。引入有偿分配后，市场将出现"免费配额+有偿配额"双轨供给格局。有偿配额的价格将成为市场定价的重要锚点——若免费配额供给偏紧，企业将在有偿拍卖环节形成价格发现，拍卖价格将成为市场价格的重要参考。

第三，政策层面试探与市场预期的管理。2025、2026年度《分配方案》仍为征求意见稿阶段，首次提及有偿分配但未明确具体实施时间、比例和方式，可视为政策层面的"试探性释放"。这既向市场传递了长期引入有偿分配的政策方向，又为后续根据市场反应调整具体方案保留了空间。同时，这一信号的释放有助于管理市场预期，使企业和投资机构提前为有偿分配机制的到来做好战略调整。

六、取消配额结转：强制出售压力解除，富余配额企业迎来策略反转

2023、2024年度《分配方案》中明确提出了配额结转规定，将重点排放单位配额最大可结转量与交易行为挂钩，配额盈余企业在不考虑基础结转量的影响下，必须出售盈余配额量的40%，净卖出量不足的部分将被强制作废。该政策的真实意图是倒逼配额盈余企业出售配额、释放市场供给。

2025、2026年度《分配方案》明确取消配额结转，这意味着配额盈余企业无需再为满足结转倍率而被迫出售配额，企业可自主决定持有或出售节奏。2023、2024年度市场中，结转公式驱动下的配额出售是"制度性供给"，其规模和时间窗口由政策规则决定，具有刚性特征。2025、2026年度市场中，配额出售变为"市场性供给"，由企业基于价格预期和自身需求自主决策，供给弹性更大。2023、2024年度卖方企业在价格谈判中处于弱势——买方知道卖方有刚性出售需求，可压低价格。取消结转限制后，卖方不再具有"必须出售"的制度约束，可等待更有利的市场条件再行出售，议价能力显著提升。

七、2025年度CEA价格走势预判：整体看多但上行空间有限

综合政策导向与市场供需基本面研判，我们认为2025年度全国碳市场CEA价格整体重心有望较2024年度继续上移，但上方空间存在一定制约。配额供需格局趋紧、结转限制取消及市场惜售情绪延续等因素构成价格上行的核心支撑；而CCER替代效应增强、部分企业止盈兑现及火电企业利润调节性出售等多重因素，则将对上涨幅度形成平抑。

2025年度CEA价格上行的驱动力主要来自供需两端的结构性变化：

1. 取消结转限制叠加卖方惜售，市场有效供给趋于收缩

2025、2026年度配额结转限制的取消，弱化了盈余配额跨年度失效的风险，盈余企业更倾向于将配额作为中长期资产配置，出售紧迫性有所降低。叠加部分卖方对后续政策收紧的预期，惜售情绪逐步成为供给端的重要特征，市场实际可流通配额较此前年度有所收缩，为价格重心上移提供了供给侧支撑。

2. 配额缺口扩大，买方刚性采购需求有所增强

受综合基准值持续下调、负荷修正系数补偿上限收紧等多重政策效应叠加影响，2025年度火电行业配额净缺口较上一年度预计明显扩大。配额缺口作为履约硬约束，使得缺口企业（尤其是部分深度调峰及能效偏弱机组）的采购需求呈现较强刚性，随着履约期临近，将为价格提供较为坚实的下方支撑。

尽管预计CEA整体价格重心上移，但以下因素可能对价格上涨空间形成制约：

1. CCER价格倒挂逐步修复，抵消替代效应显现

随着CCER市场供给逐步放量及CEA价格高位运行，两者价差结构趋于合理。当CEA价格显著高于CCER时，控排企业使用CCER进行抵消的经济性提升，在一定程度上为CEA价格设定了隐性上行约束。

2. 火电盈利承压，利润调节性出售提供供给弹性

受多重因素影响，部分火电企业经营承压，出于利润调节需求，倾向于在合适价位出售盈余配额以补充利润。这种"需求驱动"的出售行为在价格上行过程中可能持续释放供给，形成一定的"隐性天花板"。

综合来看，配额缺口扩大与惜售情绪构成了CEA价格上行的核心驱动力，而CCER替代效应、部分企业止盈及火电利润调节性出售等多重因素共同构成了价格上行的制约。当CEA价格运行至相对高位区间时，上述抑制因素的综合作用可能显著增强，供需力量的再平衡将对价格的进一步突破形成制约。

更加详细的分析详情请见碳道内部报告。

免责声明：本报告基于公开信息和碳道研究分析撰写，仅供参考，不构成任何投资建议。报告中的测算数据基于现有信息和假设，实际数据以生态环境部正式发布为准。

分析师：刘颖

原创所属：碳道

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