2020年12月11日，美国商务部发布最终裁决报告认定来自于中国、意大利、印度、德国的“液压端”构成倾销与补贴，并对德国涉案企业BHG EdelstahlSigenGmbn（以下简称BHG公司）征收5.86%反补贴税率，其中包含欧盟排放指令所给予的补偿构成补贴问题。德国BGH公司于2021年10月26日提交诉状将美国政府诉至美国国际贸易法院，目前案件尚在审理当中。起诉书指出，美国政府对BGH公司征收反补贴税，是认为依据德国及欧盟法律BGH公司获得了“好处”，但这些法律是德国政府或欧盟为了履行其在《巴黎协定》及前身《京都议定书》下的国际义务而制定的,其均未给予德国相关产品生产商带来好处或财政贡献；美国政府所采取的措施不符合根据美国法律或美国根据《WTO补贴与反补贴措施协定》履行反补贴条约义务的任何法定要求。从美国商务部和国际贸易委员会对“液压端案”的裁决报告以及德国BGH公司起诉书的陈述中可以看出，美国反补贴措施直指欧盟有关碳排放交易制度以及德国为遵循欧盟碳排放指令而采取的国内措施。作为新晋《巴黎协定》成员国的美国，依据其国内《关税法》对德国BHG公司征收反补贴税，暴露出美国对于欧盟碳排放交易制度的质疑与反对。碳排放交易制度确立旨在减少温室气体排放，是履行《联合国气候变化框架公约》（以下简称FCCC）、《巴黎协定》《格拉斯哥气候协议》等减排义务的具体措施，美国、中国和欧盟都加入了该三个公约，并通过国家或区域层面立法构建强制减排机制，但中美欧关于碳减排制度性差异必将为钢铁、石化等产品国际贸易造成阻碍。因而，探讨碳排放交易制度的国际法治和国内法治两个层面问题实属必要。习近平总书记的“协调推进国内治理和国际治理”思想为本文研究的逻辑起点奠定了理论基础，因为当代国内治理和全球治理的最有效方式即“法治”，正如《法治中国建设规划（2020-2025）》所言：“法治是人类文明进步的重要标志，是治国理政的基本方式”。而国际法治和国内法治是全球治理不可或缺的组成部分，协调二者之间的关系成为本文探讨的重点。

一、气候国内法治：中美欧碳减排制度差异性

虽然国家主权涵盖内容具有多样性特点，但其中内含国家在其领土内制定、实施法律的权限。而从《维也纳条约法公约》层面讲，国际条约缔约方具有善意遵守条约的义务，并由此引申出“有约必守原则”，FCCC亦体现了该原则，其要求各缔约方根据《联合国宪章》和国际法原则，通过制定有效的法规,确保在其管辖范围内的活动不对其他国家的环境或国家管辖范围以外地区的环境造成损害。FCCC第4条“承诺”还明确地为缔约方创造了义务，规定各缔约方制定国内规划和政策时应当与其承诺保持一致。中美欧依据各自国情和国际气候规则均通过国内法治治理模式的不断完善为减少全球碳排放做出各自的努力。

（一）中美欧碳减排制度发展态势

为了防治大气污染，1970年美国国会通过《清洁空气法》，第112条列举了空气有害污染物，1977年国会修订该法，引入排污许可交易机制。1990年国会修订该法，并进一步完善第112条。根据2013年《美国法典》第7412节（即《清洁空气法》第112条），我们看出该法陈列出有害空气污染物清单，共有100多种危害空气污染物列入清单中，并建立空气质量与排放标准，但对于镉、砷和多环有机物排放则授权环保署署长适时作出调整。根据美国环保署官网温室气体包括：二氧化碳、甲烷、一氧化二氮和几种氟化气体(包括氢氟化碳、全氟化碳、六氟化硫、三氟化氮)。1990年修订的《清洁空气法》构建了美国二氧化硫总量控制与交易制度，即“空气污染权交易”规则。美国的碳排放交易体系应为两大自主区域性碳排放交易体系：一是西部气候倡议；二是区域温室气体倡议。本文仅以后者为例，阐释美国碳排放交易机制。2009年美国区域修订的《清洁空气法》温室气体倡议（以下简称RGGI）达成并实施，该倡议是一个合作、基于市场效果的倡议，旨在对发电厂实行总量控制和减少二氧化碳排放。自2009年RGGI建立以来配额总量水平不断递减。

2003年，欧洲议会和理事会通过《联盟内部建立温室气体排放配额交易第2003/87号指令》（以下简称“2003年排放指令”）建立了其内部的温室气体排放配额交易制度（以下简称EU ETS），旨在以具有成本效益和经济高效的方式促进减少温室气体排放。该指令自2003年制定实施以来，经过了若干次修订。2009年欧盟修订的“2003年排放指令”（第2009/29号指令）要求，从2013年1月1日起，欧盟排放交易体系指令的范围已扩大，已包括铝生产和化工行业某些部门的排放，且免费分配配额的基本原则为，以绩效基准为基础，以加强对温室气体减排的激励，并奖励最高效的安装；并自2012年1月1日开始适用于航空领域。现行排放指令为2018年修订的“2003年排放指令”（第2018/410号指令），其附件1“适用指令的活动类型”已经从“2003年排放指令”附件1涵盖的4类活动（能源活动、铁金属生产及过程、采掘业，以及其他活动-纸浆与纸板。）扩展到29种工业与运输活动。2021年7月，欧盟委员会提出修订“2003年排放指令”及其相关法规的立法建议草案（以下简称《关于修改2003/87/EC草案》），该草案总结了以往经验与教训——2013年以来，电力生产商基本实现了生产电力所需排放配额的有偿购买，但有个别成员国仍执行2013-2020和2021-2030期间为能源企业现代化提供免费排放配额；草案建议，过渡性免费配额选择制度在现代化能源领域发挥效用十分有限，因而自2023年12月31日终止成员国能源企业免费获得排放配额，采用拍卖取得或在“现代化基金”框架内获得支持。同时，草案还要求，到2030年实现比1990年至少净减排55%的目标，在2050年实现气候中和的平稳发展。《关于修改2003/87/EC草案》的修订旨在应对气候与环境挑战，实现《巴黎协定》目标，其要求将EU ETS适用于海上运输，采取更严格基准方法和免费配额限制条件，推行在农业领域实行减排，构建减缓碳泄露风险的替代性措施——碳边境调节措施，并从2025年开始将ETS引入建筑和道路运输业。

我国自2007-2014年，国务院有关部门组织天津、河北、内蒙古等11个省（区、市）开展排污权有偿使用和交易试点，取得了一定进展。2014年，国务院办公厅发布《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，依据该意见，我国绝大部分省、市构建了地方性排污权交易体系。2017年，国家发改委发布《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》(以下简称“发电行业方案”)在发电行业率先启动全国碳排放交易体系。2020年，生态环境部发布《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称“办法”），随后又制定了《碳排放权登记管理规则（试行）》（以下简称“登记规则”）《碳排放权交易管理规则（试行）》《碳排放权结算管理规则（试行）》。

（二）碳减排制度立法基础不同

欧盟“2003/87号指令”是为FCCC下的《京都议定书》义务而制定的。该指令序言第4段指出：“一旦《京都议定书》生效实施，则作为附件A欧盟及其成员国即承担其在2008-2012年温室气体排放达到1990年8%的承诺。”该指令设定了成员国国家碳排放配额总量分配和交易基本制度，强调在配额分配过程中必须维护欧盟内部市场的统一化，防止扭曲竞争情形的发生。

尽管我国有关碳排放权和排污权交易制度基本涵盖于部门规章中，此类部门规章制定的宗旨均无“为履行国际公约”而制定的表述，但是从我国近10年的三个国民经济和社会发展规划纲要内容看，这些规划从体现气候变化国际公约的原则到履行公约责任明确表述可以认为，我国制定的有关碳排放权和排污权交易的部门规章的制定的“终极”依据是国际条约。“十二五规划”提出：“坚持共同但有区别的责任原则，积极参与国际谈判，推动建立公平合理的应对气候变化国际制度。”按照“发电行业方案”所述，自2011年以来，我国已对重点排放单位开展区域碳交易试点，这是我国在遵循FCCC共同但有区别原则的基础上，主动采取减排措施。“十三五规划”出台之际恰逢《巴黎协定》通过，因而指出：“坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，积极承担与我国基本国情、发展阶段和实际能力相符的国际义务，落实强化应对气候变化行动的国家自主贡献。”“发电行业方案”的制定表明我国开始落实《巴黎协定》的国家自主贡献承诺；“十四五纲要和远景”则更进一步要求：“坚持公平、共同但有区别的责任及各自能力原则，建设性参与和引领应对气候变化国际合作，推动落实联合国气候变化框架公约及其巴黎协定”，而“落实联合国气候变化框架公约及其巴黎协定”成为“办法”制定的基本依据，也可以说，我国通过“办法”及其配套规章将FCCC及其《巴黎协定》规定“转化”为国内规范。

美国控制污染物排放控制制度立法始于1970年的《清洁空气法》，该法的制定旨在控制机动车和固定装置向大气排放污染物，授权美国环保署制定“国家空气质量标准”，以便保护公共健康和福祉。而区域性碳减排交易制度是建立在美国《清洁空气法》之下的，无论是联邦法律还是州法截至目前均未体现其立法根据是基于美国签署的FCCC和《巴黎协定》等气候国际治理法律文件。

（三）减排配额供给不同

所谓减排配额供给，是指温室气体种类、许可排放额度及其取得方式。我国碳排放交易体系属于新建立体系，除了福建省以外，全国建立碳排放交易市场始于2021年2月，而美国东部地区的RGGI诞生于2007年，欧盟则始于2003年。就术语而言，我国“办法”使用“碳排放权”概念，碳排放权即碳排放额度。尽管“办法”“登记规则”均未规定碳排放权的财产或财产权性质，但从“登记规则”对于碳排放配额的可执行性以及法院的认知现状看，碳排放配额无疑在我国具有财产性质。而前述美国纽约州法规明确禁止碳排放配额的财产性认定。欧盟“2003年排放指令”构建了配额免费发放和余额交易——部分免费、部分拍卖和余额交易机制，没有对于排放配额权利属性作出界定。从碳排放交易标的种类看，《京都议定书》附件A中的“温室气体”包含六类：二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、一氧化亚二氮（N2O）、氢氟碳化物（HFCs）、全氟化碳（PFCs）、六氟化硫（SF6），不包括三氟化氮。RGGI、欧盟交易标的均与《京都议定书》一致；中国“办法”在《京都议定书》六类温室气体上增加了“三氟化氮（NF3）”。

RGGI遵循美国《清洁空气法》要求，对于各州空气质量保护要求通过改进计划予以实施，为此，RGGI仍要求参加该项计划的各州，通过州立法实现区域碳排放交易机制。例如，纽约州以其《环境保护法》为依托，为了适应RGGI，纽约州通过了《修改第242部分术语：242-1部分二氧化碳预算交易项目一般条款》。该法案定义中要求二氧化碳排放配额“分配”采取拍卖方式，由纽约州政府委托纽约州研究与发展管理局(NYSERDA)或其代理人进行。RGGI几乎所有电力部门碳排放配额需要拍卖获取。欧盟从2005年将排放分为四个阶段（其中主要是前三个阶段）将配额几乎全部免费发放到部分免费发放，直至2023年后全部取消免费发放。其中，2013-2020年为第三阶段，该阶段配额的取得方式从免费分配逐步走向拍卖取得，大量的配额仍是免费分配给工业企业的(大约43%的配额总量是免费分配的，而由成员国拍卖的配额份额约为57%)，即在初始取得免费配额后，部分企业仍可以获得额外免费配额。美国商务部终裁报告指出，根据欧盟修订的排放指令，2015-2020年期间如被认为存在重大碳泄露，则可再额外获得排放配额，BGH公司等被列入碳泄露清单中，额外再次获得免费排放配额。我国“办法”第15条规定，碳排放配额分配以免费分配为主，可以根据国家有关要求适时引入有偿分配。但我国排污权配额则各地实行统一“一级市场竞价”政策，即通过拍卖方式由竞买人取得排污权配额。

（四）碳减排适用范围不同

RGGI适用范围主要限于参与该计划内各州的电厂；而欧盟的适用范围不断扩张，根据目前实施的2018年排放指令附件1适用碳排放活动的范围已经从2003年的三类活动扩展至29类活动：燃料燃烧、炼油、焦炭生产、金属矿石冶炼加工、铁或钢生产、黑色金属生产或加工过程、粗铝生产、铝制品生产、有色金属生产或加工、石灰等生产、玻璃及玻璃纤维生产、陶瓷制品生产、矿棉绝缘材料生产、石膏生产、用木材或其他纤维材料生产纸浆、纸张和纸板生产、有机物质碳化生产、硝酸生产、己二酸的生产、乙二醛和乙醛酸生产、氨生产、生产散装有机化学品、氢气生产、纯碱和碳酸氢钠的生产、碳捕获、为储存而通过管道运输温室气体、温室气体的地质储存、航空。根据2021年欧委会《关于修改2003年指令草案》规定，欧盟将增加航运、农业等活动置入EU ETS中。

我国“办法”适用于重点排放单位，“重点排放单位”条件：一是属于全国碳排放权交易市场覆盖行业；二是年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量。根据生态环境部介绍，全国碳市场于2021年7月16日正式启动上线交易。第一个履约周期共纳入发电行业重点排放单位2162家，年覆盖二氧化碳排放量约45亿吨，是全球覆盖排放量规模最大的碳市场。不过2022年国务院密集出台各类政策，碳排放交易体系正朝向广泛涵盖工业、农业、航运业方向发展。党的二十大报告指出：“完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度‘双控’制度。推动能源清洁低碳高效利用，推进工业、建筑、交通等领域清洁低碳转型。”

（五）碳排放抵消不同

所谓碳排放抵消，也称碳排放权抵消、核证减排，“是碳排放交易市场的重要组成部分，允许纳管企业使用一定比例的核证减排量或其他减排指标对本企业的碳排放进行抵消。”“办法”第29条对重点排放单位使用国家核证自愿减排量抵消碳排放配额作出了明确的限制。2021年，中央办公厅、国务院办公厅发布《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》提出，健全以国家温室气体自愿减排交易机制为基础的碳排放权抵消机制,将具有生态、社会等多种效益的林业、可再生能源、甲烷利用等领域温室气体自愿减排项目纳入全国碳排放权交易市场。该意见进一步推动了我国碳抵消机制完善与发展。碳抵消机制在中国的发展起始于清洁发展机制(CDM)，随着《京都议定书》第一阶段的结束，中国开始建立自愿减排机制（简称CCER），为此，2012年国家发改委发布了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》确立中国核证减排制度，2017年国家发改委决定暂缓 CCER 项目备案申请。“办法”则构建“再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目”的温室气体减排效果进行量化核证的“国家核证自愿减排”。森林碳汇在我国部分地区已成为稳定的自愿减排核证机制，例如广州市，从2008年至今引入森林碳汇项目、发展碳汇交易市场。

美国RGGI中的11个州，于2017年前构建了5种抵消项目，但2017年后11个州对此采取了不同的态度。特拉华州、缅因州、马里兰州、新泽西州、纽约州和佛蒙特州已从各自法规的合格抵消项目类别列表中删除了六氟化硫、最终使用效率和造林；马萨诸塞州、新罕布什尔州、罗德岛州和弗吉尼亚州则不再接受任何抵消项目类型的申请；只有康涅狄克州未废除5类抵消项目。10个州取消碳排放核证抵消项目中的“最终使用效率和造林”即为“森林碳汇”。美国退出《京都议定书》，CDM机制不再适用，RGGI则“开创”了各州碳排放权抵消机制。

欧盟在《京都议定书》下通过CDM机制与不承担减排义务的发展国家可实现核证减排目标，但“在现有的自愿减排标准下，欧盟单方面决定在《巴黎协定》后只向最不发达国家和小岛屿发展中国家购买经核证的减排量。”具体讲，欧盟从 2013年起仅允许来自于最不发达国家清洁发展机制项目的核证减排量入市交易，并且取消了第一履行期 (2008-2012年) 内所签发的核证减排量和清洁生产项目所实现的减排单位的履约资格，要求各控排企业必须在 2015 年3 月31日之前将其持有的此类国际碳信用转换EUAs。因而，在《巴黎协定》下欧盟基本也摒弃了CDM机制的抵消制度，但根据欧委会《关于修改2003年排放指令草案》的内容，欧盟通过低碳技术、可再生能源利用、碳捕获、通过拍卖碳排放配额增加碳排放减少基金额度、防止碳泄露等方式，实现其在《巴黎协定》项下自主贡献目标。其中“低碳技术”“可再生能源利用”“碳捕获”是CDM机制所涉项目内容，尽管其不能抵消核证的碳排放额度，但这些技术的利用无疑可以减少碳排放，提升欧盟碳排放交易市场排放额度标的数量。

二、气候国际法治非协调性：中美欧碳排放制度差异性根源

《巴黎协定》明确了“自下而上”的“预期国家自主贡献”（NDCs）义务规则，确立了控制全球平均温升目标。中国与欧盟积极参与后《京都议定书》谈判，并加入《巴黎协定》，而美国于2021年参加COP26大会重新成为《巴黎协定》缔约方。至此，中美欧三个全球重要经济体全部成为《巴黎协定》及《格拉斯哥气候协议》的成员方。所谓“预期国家自主贡献”或“国家自主贡献”，是指各国减缓气候变化目标政策所覆盖的排放部门、温室气体种类、执行期、减排力度、是否采用国际灵活履约机制等，都由各国自主决定。当然，自主贡献的国际层面的单方通报可能与缔约方国内要求不一致，会导致气候变化国际法下的NDCs国家义务履行可能会出现潜在的“两层皮”现象的发生。中美欧的碳排放交易制度差异性并非对执行减缓气候变化的国际法治产生背离，但现有的气候国际法治则难以防范美欧阻碍国际贸易的气候治理单边措施的实施。

（一）WTO规则对于气候国内法治合法性认定的不确定性

2009年，美国众议院曾通过《美国清洁能源与安全法案》（即Waxman-Markey Act，参议院未能通过）试图设置国家排放配额交易制度，同时，该法案欲构建美国碳边境调节机制，即碳关税制度（法案未适用carbon tariff，而是international reserve allowance program）。欧盟的“碳边境调节机制”和美国的“国际储备配额计划”均构成国际社会大都归类的碳关税。2021年7月，美国参议员Chris Coons和众议员Scott Peters提出《公平、可负担、创新和有弹性的过度与竞争法案》议案建议，从 2024 年开始对部分美国进口和生产征收碳税，包括对石油、天然气、煤炭进口和其他碳密集产品（如铝、钢、铁、水泥）生产征收碳税；碳边境税将以进口产品的碳排放量乘以美国此类产品的国内环境成本为基础计算。

1970年，GATT《关于边境税调节工作组报告》（以下简称“工作组报告”）认为，“边境税调节”概念极易引起误解，似乎此类调节税必然发生在边境区域。事实上，某些税在进口环节通常是被征收，正如进口国国产品被收税一样，会产生税收调节。因而，工作组建议应将“边境税调节”改称为“税收调节”。诺贝尔经济学奖得主保罗·克鲁格曼认为碳关税属于边境调节税，系国内增值税，具有矫正市场扭曲效能。在1986年，加拿大、欧共体、墨西哥诉美国对某些进口化学品征收税收案（简称“化学品案”）中，美国认为，其1986年《超级基金修正与再授权法》要求对某些进口化学品所含物质征收的税，与在美国生产这些物质时所使用的化学品所征收的税相同。该类税属于边境税调节，且其明确规定于GATT第2.2.（a）中。专家组报告最终结论是，美国对某些进口物质的税收构成了与对某些化学品的税收相一致的税收调节，原则上其符合GATT第3条第2款第一句话，且征收惩罚性税率条款并未违反第3条第2款第一句话，原因在于税务机关有消除“征收惩罚性税率”的必要性监管权力。专家组建议缔约方全体应关注美国的声明，即惩罚性税率在任何情况下绝不会适用。

显然，在WTO体制下边境税调节措施构成GATT国内税费范畴，其是否背离WTO规则具有一定不确定性，尽管2021年10月剑桥大学可持续研究机构发布的工作报告指出，针对欧盟碳边境税调节制度，WTO成员可能会寻求WTO争端解决机制救济。

（二）气候变化应对国际规则与WTO规则“相容”的不确定性

在气候变化公约层面，“共同但有区别原则”及“各自能力原则”得到了缔约方的普遍承认；WTO规则中的“非歧视待遇”构成WTO规则体系中的“核心”规则，尽管1979 年通过的《对发展中国家差别和更优惠待遇、互惠和更全面参与的决定》给予发展中国家差别和更为优惠的待遇，“在国际环境法领域,发展中国家享有的特殊与差别待遇具体体现为‘共同但有区别的责任’原则。”但特殊与差别待遇在WTO发达成员落实上存在一定不确定性，而且在新一轮WTO改革中，美国等发达成员试图取消发展中成员“自我认定”的惯习，因而，FCCC及《巴黎协定》确立的“共同但有区别原则”及“各自能力原则”必然与WTO非歧视原则存在冲突。

两大领域的原则冲突反映在WTO争端解决机制中首先为“同类产品”的认定增加了不确定性，即在现有WTO贸易体制下仅就进口产品内所隐含的碳单位与国产品所含“碳单位”的“相同性”问题的解释标准就极有难度，同时在生产方法中如何确定能效和排放，也缺乏统一标准。虽然实施“共同但有区别原则”及“各自能力原则”可以“在评估排放交易框架与国际经济法的一致性方面发挥作用”，同时还可以“在适用例外情形下来辨别表面上的违反行为是‘任意’或‘不合理的’”，但履行气候协议的国内措施在WTO层面仍存在诸多可能性，即《巴黎协定》和WTO双重成员适用GATT1994第20条进行抗辩的效果具有不确定性；同理，利用WTO或自由贸易协定“安全例外”条款就目前而言亦尚有一定的难度，虽然“在环境盒子中气候变化已经成为人类努力的最终有限度要素，它影响食品、水资源、能源、健康以及会导致移民、冲突、战争”，气候变化似乎与国家安全联系紧密，但国家安全也是一个不确定的概念，此类概念属于“具有流动性，而不具有固定性特征的类概念”。

（三）国家自主贡献的单边性为美欧单边贸易措施提供正当性

《巴黎协定》明确了自愿减排单方面法律行为的法律根据，增加了其合法性和正当性，而其具体的内容及其实施方式，则是由单方面行为的主体自主确定。这一“自下而上”的自主履约模式，为中美欧“双碳”目标的制定与实施奠定了国际法治基础，更为美欧利用防止“碳泄露”工具阻碍国际贸易提供了国际合法性依据。

当然，《巴黎协定》作为减缓和适应气候变化的工具，其自主贡献规则的解释应当严格依照《维也纳条约法公约》第31条规定的利用协定自身和外部资料的方式进行解释。据此，《巴黎协定》的自主贡献承诺构成“嗣后协议”或者“嗣后实践”，属于可产生法律约束力的单边行为。但自主贡献的单边行为性质决定了其本身不接受审评，因而美欧单边防止“碳泄露”措施导致受影响的缔约方无法在《巴黎协定》下寻求救济。

三、包容性价值：中美欧碳排放制度差异性弥合

在《巴黎协定》等气候协定引领下，缔约方和非缔约方根据各自国情制定的有关减缓或适应气候变化政策以应对气温升高风险。气候变化引起的吸热现象已经证实，在全球许多部门和地区产生了全球平均气温、海平面上升、低温和生物圈的变化的重大后果。中美欧作为碳排放三大经济体制定的不同的碳排放国内法治已经或将要引发争议，如前述“液压端案”的反补贴措施争议等。因而，协调中美欧碳排放交易制度具有气候全球治理的国际法治和国内法治的双重意义。

（一）协调推进气候国际治理统一化进程

当前，全球治理体系发生深刻调整，制度竞争成为国家间最核心的竞争，法治是国家综合实力的重要组成部分。因而，只有利用国内法治和国际法治双重法治互动，才能有效应对和解决全球治理问题，其原因在于国内法治和国际法治“是全球治理、全球法治的两个方面、两个面向、两个维度”。基于国家主权依法治国，处理自己对内、对外事务的立法、执法、司法、守法、用法的活动，就是国内法治；而国际法治不同于“国内法治”和“涉外法治”，是指国际社会基于国际法原则、规则、制度处理国际事务的法治活动。同时，国际法和国内法之间的相互作用可以被解释为一种双向关系：一方面，国际法影响着国内法治的内容和实践，另一方面，国内法治标准和做法影响着国际法治的发展。“协调推进国内治理和国际治理”意味着“国际法治和国内法治的衔接和互动”。

中美欧碳排放交易制度的相互协调首先应当体现在国际法治层面上,中美欧的双碳目标政策已成为其在《巴黎协定》下作出自主贡献承诺，履行了气候治理国际法治要求。然而，美国对德国BGH公司征收的反补贴税，以及欧盟开始实施的“碳边境调节”机制，可能会影响现有WTO贸易规则，即在多边贸易体制下，美欧“创造”的新的碳排放交易机制必然引发国内法治与国际法治的冲突问题。此新机制产生的根本原因在于，美欧实行碳排放配额初始发放机制的不同，以及其采取不同“内化”温室气体减排成本，因而存在“碳泄露”风险。在此背景下，决策者可以通过诸如“碳税和能源税的边境税调整”“反补贴税和反倾销税措施”等来制衡因一国采取碳税或排放贸易而增加的成本所带来的与别国产品的价格差异的可能性，即通过“边境措施”解决“碳泄漏问题”。

总之，中美欧碳排放交易机制中防止碳泄露制度必须符合WTO规则所确立的非歧视原则，无论是采取反补贴措施还是在采取碳边境措施时均应考虑《格拉斯哥气候协议》强调的共同但有区别原则和各自能力原则，并在WTO例外规则的适用中应尽可能以FCCC及其《巴黎协定》为解释基础。通过此种模式，以保持气候治理的国际法治的一致性。

（二）相互尊重国家主权实现互利共赢的碳治理效果

在国际法体系下“包容性”理念路径是指通过国际法体系参与者的国际实践而获得检验。习近平总书记在党的二十大报告中庄严声明：“中国尊重各国主权和领土完整，坚持国家不分大小、强弱、贫富一律平等，尊重各国人民自主选择的发展道路和社会制度，坚决反对一切形式的霸权主义和强权政治，反对冷战思维，反对干涉别国内政，反对搞双重标准。”习近平总书记的讲话为全球气候治理指明的发展方向和实现路径，就是以“尊重各国主权”“奉行互利共赢的开放政策”“践行共商共建的全球治理观”的包容性范式变革及抛弃“零和博弈”的冷战思维。

联合国气候大会为各国共商共建全球气候治理提供了重要平台，中国和欧盟利用该平台贡献了全球治理的公共产品智慧，美国则基于其利益考量选择性地参与每年的大会。当然美国参加了COP26和COP27。2022年的COP27尽管没有达成任何义务性规则文件，但形成了《COP27全球气候行动》倡议，它提出：“如果世界要兑现《巴黎协定》的承诺，为所有人确保一个适应气候变化的世界，就必须对社会和经济进行根本性调整。跨部门、跨地域和跨利益攸关方的合作行动在推动大规模行动和催化变革方面将会发挥着关键作用”，而国内政府可通过制定目标和指南激励非缔约利益攸关方自愿参与零碳行动。《格拉斯哥气候协议》就《巴黎协定》第6条关于碳交易的市场和非市场性规则达成了协议，有可能释放数万亿美元用于保护森林、建设可再生能源设施和其他应对气候变化的项目。

尽管全球碳排放交易市场蕴含巨大生机，但是如前所述，欧盟、我国、美国区域碳交易市场以及其他对于碳交易标的、碳抵消、碳价格缺乏统一性。以碳价格为例，EUAs现均价为89.24欧元/吨；（从2013年8月不到10欧元/吨，2019年30欧元/吨，2022年1月达到近90欧元/吨。）。从我国7个试点交易所地方碳排放配额（EA）看，广州碳排放权交易所为56.18元/吨，北京绿色交易所为42.31元/吨，上海环境能源交易所为42.14元/吨，湖北碳排放权交易中心为41.37/吨，重庆联合产权交易所为28.79元/吨，天津排放权交易所为26.56/吨，深圳排放权交易所为14.97元/吨，海峡股权交易中心为12.18元/吨。该7个试点交易平台平均碳排放配额交易价格为33.29元/吨。非常明显，碳排放配额交易价格自2020年以后欧盟价格数倍于我国配额交易价格，而我国碳排放交易价格差异明显。

经合组织认为，全球实施碳排放定价机制的国家数量在逐年增加，并且“碳定价是减少CO2排放的有效的且体现成本——效率的工具。”截至 2019 年4月，全球已有57 个国家及地区实施或计划实施碳定价机制，其中涵盖28个碳排放交易机制，29个国家初步推行碳税制度。但从全球布局而言，由于各国政治环境、法律制度、技术障碍等因素的差异化导致碳定价机制远未达到全球统一的程度。众所周知，马克思主义认为，商品价格是商品价值的表现形式，而货币则是商品价值的表达模式。碳定价的理论基础也需要遵循马克思商品价格理论观，但碳排放交易市场的碳价格统一性从经济、社会等要素角度看，各国情况不同，碳价格统一性是无法实现的。也就是说，现有各国或区域碳排放交易市场利用市场机制+政府排放许可配额，因碳排放配额、经济发展状况、生产要素差异等因素难以构建统一国际市场进行碳排放配额交易。因此，中美欧应在相互尊重主权、互利共赢以及合作的基础上，承认各缔约方碳价格，并努力构建统一的碳定价标准，为形成国际碳交易统一市场奠定基础。

（三）共同但有区别地推动气候变化减缓目标的实现

美国于2021年重新加入《巴黎协定》，拜登总统参加了2021年11月COP26，本次大会达成《格拉斯哥气候协议》，该协议要求：“采取政策，向低排放能源系统过渡，包括迅速扩大清洁发电和能效措施的部署，包括加快努力逐步淘汰未减少的煤电和低效的化石燃料补贴”，“在2030年前减少包括甲烷在内的非二氧化碳温室气体排放量”，“强调保护、养护和恢复自然和生态系统以实现《巴黎协定》温度目标的重要性，包括通过森林和其他陆地和海洋生态系统作为温室气体的汇和库，以及通过保护生物多样性，同时确保社会和环境保障”，并对《巴黎协定》相关条款进行了细化以便予以具体实施。

在COP26大会上，拜登总统承诺到2030年将美国二氧化碳排放量减少至50%～52%，到2050年实现零碳排放。欧盟于2019年发布《欧洲绿色协议》，承诺于2050年实现二氧化碳零排放，2020年欧委会发布《关于加快实现欧洲2030年气候目标的信息通报》提出，欧盟将以负责任方式将2030年约束性指标提高到至少55%的二氧化碳净减排。欧美两个发达体均承诺努力实现《巴黎协定》所期待达成的将全球气温升幅控制在1.5摄氏度内。习近平主席在2021年世界经济论坛“达沃斯议程”对话会上的特别致辞中庄严宣告：“中国力争于2030年前二氧化碳排放达到峰值、2060年前实现碳中和。”党的二十大报告则呈现出“碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现”的客观愿景，该愿景“不仅为中国经济社会全面绿色转型发展指明了方向，更为他国在全球应对气候变化共同行动中树立了榜样”。美欧作为发达经济体承诺的碳达峰和碳中和时间与作为发展中国家的我国作出的承诺时间不同，充分体现了FCCC序言所确立的共同但有区别原则和各自能力原则，公约序言指出：“承认气候变化的全球性，要求所有国家根据其共同但有区别的责任和各自的能力及其社会和经济条件，尽可能开展最广泛的合作，并参与有效和适当的国际应对行动”；而《巴黎协定》传承并明确了该原则在全球气候治理中的原则性地位，其在序言中宣告：“根据《公约》目标，并遵循其原则，包括以公平为基础并体现共同但有区别的责任和各自能力的原则，同时要根据不同的国情”。因此，中美欧根据各自国情与各自能力，在共同承担减缓气候变化责任基础上，美欧将其“零碳”时间表定在“2050”年，而中国则刻在“2060”年。

当然，共同但有区别原则及各自能力原则不应当仅在国际法治层面得以落实，从国际法治和国内法治“动态法治理论”看，实现二者互动、协调二者冲突，是“协调推进国内治理和国际治理”的主要内涵。因而，在国内法治层面，一致性解释原则的引入既可缓和直接适用条约所引发的冲击，又可通过个案裁判的方式整合国内法与国际法体系。通过国际法治和国内法治双重维度，实质落实共同但有区别原则及各自能力原则。

四、包容性实现：中美欧相互承认“双碳目标”国内法治

2022年11月，习近平主席在G20领导人峰会上发表《共迎时代挑战 共建美好未来》的讲话，倡议：“各国要树立人类命运共同体意识，倡导和平、发展、合作、共赢，让团结代替分裂、合作代替对抗、包容代替排他。”中美欧国情不同，彼此国内法治的包容性极为重要。所谓包容性，就是指非排斥、容纳。包容性法律实证主义观点认为，为确定法律制度中某项规则的有效性，在所开展的活动中可以存在相关道德性质的标准，但是必须在相关法律体系中的承认规则所直接或间接允许提及上述道德标准的限度内。尽管“包容性法律实证主义强调‘弱社会事实命题’，承认任何义务规范主张只是有时候假定一个相对应社会规则的存在”，但也“赞同关于法律的惯习基础的论点”。无论从道德标准还是法律惯习，尊重国家主权、相互承认彼此的碳排放交易制度符合“人类命运共同体”理念的普世价值以及各自的法律原则。

（一）国际礼让原则

在国际领域，礼让在适度调节独立主权国家之间关系发挥重要作用，尽管礼让是一个“流动性”概念。《美国第四次对外关系法重述》第405节确立了“不是基于国际法强制性规定而尊重外国法，而是基于‘国际礼让’的规则”。尽管“国际礼让”规则在20世纪美国的适用路线“曲折起伏”，但总体讲，美国法中的许多理念彰显出国际礼让规则，然而需要根据外国政府角色不同而归类于三种礼让模式：对于外国法制定者采取“规范礼让”，对于外国法法院采取“裁判礼让”，对于作为诉讼当事人的外国政府采用“主权当事人礼让”。

总体看，从美国法院对待国际礼让态度无论是基于规则还是基于学说，在不同的阶段呈现不同的特点——承认外国法、承认国家主权、承认法律的域外效力，但按照《美国第四次对外关系法重述》第403节规定，承认外国法是美国基于国际礼让，显然国际礼让在该重述中归类于“规则”范畴。因而，在对待《巴黎协定》缔约方碳减排国内法治方面，基于国际礼让美国应当承认其他缔约方的碳减排国内法治。

（二）互惠对等原则

中欧可以通过互惠对等原则相互承认各自有关减排制度。尽管互惠对等相互承认各自有关减排制度并未在《巴黎协定》中明确规定，但“考虑到《巴黎协定》赋予国家自主贡献的关键作用，以及国家自主贡献在国家层面提供的长期政治牵引，以及大多数国家自主贡献包含适应内容的事实”，缔约方可继续将国家自主贡献视为适应信息沟通的理想工具。这一做法得到《巴黎协定》第3条的支持，该条将缔约方在缓解、适应和执行手段方面的共同努力视为国家对全球应对气候变化的响应。换言之，《巴黎协定》缔约方为实现各自的自主贡献目标，而通过国内政策、制度予以落实，是《巴黎协定》制定目标实现的基本路径。缔约方此类制度安排基于各缔约方承认的法理基础之一应包含互惠对等原则。

欧盟《里斯本条约》没有明确承认联盟以外国家或地区的法律效力，《欧盟运行条约》第217条规定：“联盟可与一个或多个第三国或国际组织缔结联系协议，以建立包括互惠权利与义务、共同行动和特殊程序的联系关系。”该条不是一个典型的含有明确内容条款，其涵盖了若干构成要素，但在一些实质内容问题上又表现出“沉默”的特点。事实上，任何国际协定应涵盖互惠权利与义务，且多数协定包含共同行动与特别程序。该运行条约对“联系”这一概念未作界定。该条的规定对于主要关键词“互惠”也没有下定义，且其承认的“互惠原则”是欧盟与其他国家缔结国际条约的内容的重要组成部分，但是作为《巴黎协定》缔约方的欧盟应遵循承认其他缔约方自主贡献承诺，亦以其《欧盟运行条约》确立的“互惠原则”而承认其他国家减排制度。

何为“互惠对等原则”？借用美国“文本主义”观点，“文本主义者”常借助于词典，以明确一般法律术语的“平白含义”。《布莱克法律词典》(第9版)对“reciprocity”的解释基本与“mutual”含义相同，即“互惠”是基于商业或外交目的而给予的好处或特权的互相让步。李浩培教授认为，对等原则（reciprocity），中文在不同语境下也被称为互惠原则或相互原则。从我国法律层面考察，《民事诉讼法》（2021年修订版）第283条规定“根据中华人民共和国缔结或者参加的国际条约，或者按照互惠原则，人民法院和外国法院可以相互请求，代为送达文书、调查取证以及进行其他诉讼行为。”该法对于外国法院请求送达诉讼文书等诉讼法律行为基于国际条约或“互惠原则”。《行政诉讼法》第288条亦规定：“……或者按照互惠原则，请求人民法院承认和执行。”《对外贸易法》第6条规定：“中华人民共和国在对外贸易方面根据……等待遇，或者根据互惠、对等原则给予对方最惠国待遇、国民待遇等待遇。”2018年,国务院新闻办公室发布《中国与世界贸易组织》白皮书：“中国国际进出口博览会是中国发起的……国际博览会，是推动全球包容互惠发展的国际公共产品”；2022年周强在《最高人民法院关于人民法院涉外审判工作情况的报告》中指出，江苏南京中院审理的高尔集团案首次适用互惠原则承认和执行新加坡法院商事判决，有力地促进了“一带一路”沿线国开展相关领域司法合作。从我国法律和司法实践来看，“互惠既有理念性价值，又是更为具象地反映和执行公平理念的规范和手段”。尽管“互惠”“对等”原则的英文表述在我国法律、规范性文件及其他类型文件中不同，特别是《对外贸易法》并非区分两个术语，但基于互惠原则，我国承认欧美等《巴黎协定》缔约方碳减排制度应具有可行性。

（三）碳减排合作原则

由于国内法治不能单独有效地对气候减缓发挥作用，其原因在于气候变化是全球现象：温室气体排放源可跨国散发，并迅速混入大气层，任一国家均会受到来自其他任一国家温室气体排放的影响。因此，减缓气候变化需要每个重要排放国在其管辖领域内规制排放行为作出协调合作的努力。FCCC亦号召各缔约方“尽可能开展最广泛的合作”，并应当通过“合作促进有利的和开放的国际经济体系”。FCCC及其《巴黎协定》等气候协议的达成是全球气候治理多边合作规范产生的标志，但其所倡议的合作模式不排除双边合作以及构建双边气候合作政策。

2021年11月中美达成《关于在21世界20年代强化气候行动的格拉斯哥宣言》（以下简称“中美宣言”），该宣言指出：“两国宣布计划在此决定性的十年，根据不同国情，各自、携手并与其他国家一道加强并加速旨在缩小差距的气候行动与合作，包括加速绿色低碳转型和气候技术创新。”并在“21世纪20年代减少温室气体排放相关法规框架与环境标准”方面展开合作。尽管目前双方暂时搁置该宣言规定的双方责权的实施，但就文本而言，彰显出“共同但有区别原则”“各自能力原则”遵循的范式。2018年中国与欧盟达成《中欧领导人气候变化和清洁能源联合声明》（以下简称“中欧声明”），该声明指出：“中欧双方将坚定不移地制定进一步政策措施以切实落实各自的国家自主贡献，并引领清洁能源转型。”“中欧双方认可碳排放交易是一项重要的具有成本效益的气候政策工具，……进一步推动和强化碳排放权交易领域的双边合作，使全球最大的两个碳市场相互交流经验与专业知识。”

尽管“中美宣言”和“中欧声明”仅提出强化国内减少排放相关法规和标准制定方面的合作、认可制定落实国家自主贡献的措施的重要性，但可以类推出相互承认有关落实《巴黎协定》《格拉斯哥气候协议》规定的国内政策效力；同时，中欧声明明确了欧盟碳排放交易体系与我国全国碳排放交易体系的合作，中美宣言阐释了双方在应对气候变化技术方面的合作，而“技术合作条件由投资各方遵循公平原则等协商确定”。中国与美、欧应对气候变化的合作“本质上属于正和博弈，其互动双方既有博弈也有合作，博弈双方不是利益互损，而是合作共赢”，但中美欧仍需要进一步深化合作，切实形成中美、中欧双边气候合作治理关系。

结语

习近平总书记在二十大报告中指出，统筹推进国内法治和涉外法治，积极参与应对气候变化全球治理。尽管“中美宣言”和“中欧声明”的推出充分体现出在应对气候变化问题上目前三国相互具有双边合作文本的存在，但在国际贸易与投资实践中实现承认各国减排制度往往会遭受“单边主义”的阻碍。对此，我国需在全球气候治理中秉承“统筹推进国内法治和涉外法治”“协调推进国内治理与国际治理”的习近平法治思想，以负责任大国的担当，为落实《巴黎协定》目标作出贡献。具体讲：

第一，直面中美欧减缓气候变化国内法治发展现状及不同路径的问题，积极完善我国碳排放交易国内法治。目前，我国碳排放交易制度主要是“办法”及配套部门规章，赋予地方政府视情况实行免费配额制的权力弹性较大，碳排放交易市场价格差距显著，且透明度欠缺，碳足迹认证缺乏标准。因而，完善《大气污染防治法》或制定碳排放交易法是构建透明、高效、公平碳排放交易市场的基础，也是缩小碳配额交易价格差距的定价基准依据，更是构建碳足迹认证标准的准绳。

第二，应对美欧在国际贸易中防止碳泄露的单边主义，努力健全我国碳排放交易涉外法治。尽管FCCC早已告诫：“为对付气候变化而采取的措施，包括单方面措施，不应当成为国际贸易上的任意或无理的歧视手段或者隐蔽的限制。”但美国将德国BGH公司获得的免费碳配额“落入”补贴的范畴的做法，可能会“复制”至我国相关产业；欧盟的碳边境调节机制尽管目前仍在草案讨论阶段，但其作为正式法律制度指日可待，该机制实施行业必将会影响我国钢、铝、石化等行业。因此，构建“反制”欧美限制国际贸易的防范碳泄露的涉外气候法治，亦是维护我国经济安全的重要措施。

第三，利用WTO机制改革契机，我国应力求在WTO补贴规则改革中恢复不可诉补贴，对于环境等补贴要求其合法化。“中国作为发展中国家崛起的代表砥砺奋进”，在多边层面提供公共产品。在WTO《环境产品协定》谈判中，我国积极行使话语权，但同时也应踔厉前行“推动构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系”，积极参与WTO补贴政策改革行动，要求恢复环保等补贴措施的不可诉性。此外，在共同但有区别原则和各自能力原则基础上，推进国际气候法治与WTO法治的相互协调，为实现《联合国2030年可持续发展议程》提供中国方案。

综上所述，中美欧实施的应对气候变化的国内法治与全球气候治理的国际法治相互衔接、互动，但美欧采取或将要采取的防止碳泄露的反补贴、碳边境调节的单边措施可能会对全球价值链产生负面影响，我国应当为实现“双碳目标”在国际法治和国内法治协调发展中继续发挥积极作用。

作者简介

胡晓红（1964-），女，浙江杭州人，法学博士，南京大学法学院教授、博士生导师，研究方向为国际经济法。

来源：《政法论丛》公众号