围绕生态环境领域重立法、重监管、重执法的法治建设重点，结合应对气候变化立法研究，笔者专程赴深圳市发展改革委碳交易管理办公室进行了实地调研，并对国外著名的应对气候变化诉讼进行了文献整理，旨在从诉讼层面入手探究中国低碳领域的执法经验与挑战，以及其对中国应对气候变化立法的启示。

深圳市是国家首批碳排放权交易试点城市。自2012年开始，深圳市在全市范围内启动了碳排放权交易，旨在通过试点地区的碳排放权交易探索，为建立全国碳排放权交易市场积累经验。

本案的被告——深圳市发展改革委，是深圳市政府碳排放权交易主管部门；本案的原告——深圳市翔峰容器有限公司（以下简称“翔峰公司”），属于深圳市碳排放权交易管控单位，由深圳市发展改革委负责向其发放排放配额，并监督排放配额清缴情况。

深圳市人民代表大会常务委员会于2012年通过了《深圳市经济特区碳排放管理若干规定》，深圳市政府于2014年颁布了《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》。本次调研正值深圳市碳排放权交易的履约期，以及由地方试点向全国碳排放权交易市场的过渡期，更处于全国自上而下机构改革的敏感期。但调研发现，由于拥有明确、详实、有效的地方立法成果，深圳市发展改革委在开展碳排放权交易市场管理过程中，能够做到依法行政有信心、履约管理有依据、按部就班无缝隙。

2015年5月，深圳市发展改革委依据核查机构出具的2014年碳排放报告和经深圳市统计部门核定的2014年统计数据指标，确定翔峰公司2014年的目标碳强度为2.362吨/万元，实际排放配额为1686吨，实际碳排放量为6614吨，排放配额短缺量为4928吨。但是，翔峰公司认为其2014年的用电量和工业产值均比2013年有下滑，对主管部门确认的排放配额存在异议，故未按要求补缴与其超额碳排放量相等的排放配额。深圳市发展改革委发现翔峰公司2014年存在履约不足问题，按以下程序开展了碳排放权交易行政执法。

一是发出排放配额确认通知。深圳市发展改革委于2015年5月20日向翔峰公司送达了《深圳市发展改革委关于确定管控单位2014年实际配额数量和实际碳排放量的通知》（深改发[2015]575号），确定翔峰公司2014年工业增加值为714万元，2014年目标碳强度为2.362吨/万元，实际排放配额为1686吨，实际碳排放量为6614吨，排放配额短缺量为4928吨，并要求翔峰公司于2015年6月30日前按照2014年实际碳排放量在注册登记簿完成履约。

二是发出正式排放配额补缴通知并公告。2015年7月2日，在确认原告翔峰公司未按时完成履约，并且未对核查结果提出复核要求的情况下，深圳市发展改革委发出了《关于责令深圳市翔峰容器有限公司补缴配额的通知》（深改发[2015]749号），要求翔峰公司在2015年7月10日前补缴与超额碳排放量相等的配额（4928吨），告知了逾期未补缴足额排放配额的处理和处罚后果。另外，在《深圳市商报》上对未按时足额履行2014年碳排放履约义务的管控单位进行了公告。

三是开展调查和听证。在原告翔峰公司收到通知后仍未按时补缴足额排放配额的情况下，深圳市发展改革委于2015年7月21日对翔峰公司进行了调查询问，听取了其陈述和申辩，于2015年8月6日向翔峰公司送达了违法行为通知书，告知其涉嫌违法的事实、拟作出的处罚种类和理由，并告知其拥有陈述申辩和申请听证的权利。在原告翔峰公司提出听证申请后，深圳市发展改革委于2015年8月19日举行了听证。参加听证人员对拟作出的行政处罚决定及其相关证据均无异议，仅对碳排放量、排放配额和罚款额度的合理性有异议。

四是做出行政处罚决定。2015年9月7日，深圳市发展改革委经过前期程序，并基于认定的事实对原告翔峰公司做出了《深圳市发展和改革委员会行政处罚决定书》（深发改罚[2015]1号），对其处以两项行政处罚：一是从翔峰公司2015年排放配额中扣除2014年未足额补缴的排放配额；二是处以翔峰公司2014年超额碳排放量（4928吨）乘以履约当月（2015年6月）之前连续6个月碳排放权交易市场配额平均价格（42.86元/吨）3倍的罚款，共计633642.24元。

本案中原告翔峰公司以“认定事实错误、处罚程序违法”为由，向法院起诉了深圳市发展改革委，请求撤销该行政处罚决定。一审法院经审理认定，深圳市发展改革委做出的行政处罚适用法律正确、程序合法，予以支持。翔峰公司不服并再次补充以“核查机构没有核查资质，深圳市发展改革委不应依据核查报告做出行政处罚”为由，向二审法院提起上诉。二审法院经审理再次支持了深圳市发展改革委的行政处罚。此案是深圳市发展改革委首次因碳排放权交易管理而被告上法庭，能够在诉讼中获胜，主要基于以下几点。

一是法律适用有据。深圳市人民代表大会常务委员会于2012年通过的《深圳市经济特区碳排放管理若干规定》是国内首部确立碳排放权交易制度的地方性法规，被誉为2012年全球应对气候变化立法九大亮点之一。《深圳市经济特区碳排放管理若干规定》虽然仅有10条，但作为一项由地方人民代表大会出台的地方性法规，成为深圳市政府出台政府规章的立法依据。2014年，深圳市政府颁布了《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》，共8章86条，是国内碳排放权交易试点省、市颁布的最详细、最严格的地方政府规章。在首例碳诉讼中，深圳市发展改革委和法院多次引用了这两项地方法规和规章中的相关条款，涉及管控单位的控排义务、行政主管部门的排放配额管理，以及实施行政处罚的职权、排放配额计算公式、履约义务认定、按倍计罚的依据等内容。“深圳市人民代表大会法规+深圳市政府规章”的法制建设成果，为深圳市发展改革委开展碳排放权交易管理，实施行政处罚，并用于应诉提供了法律依据。

二是执法队伍适格。根据《深圳市经济特区碳排放管理若干规定》，深圳市机构编制委员会于2012年印发了《关于深圳市发展改革委有关机构编制事项的批复》。深圳市政府法制办分别于2013年、2015年两次发布公告，明确深圳市发展改革委实施碳排放权交易行政执法的职责和权限为负责深圳市碳排放权交易的监督管理工作，负责对第三方核查等相关服务机构进行监管，负责深圳市碳排放权交易管理的其他工作；实施碳排放权交易行政执法的依据为《行政处罚法》《深圳市经济特区碳排放管理若干规定》《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》。据调研了解，正是依法、依规获得了行政执法权，深圳市发展改革委目前共拥有4张碳排放权交易管理执法证，在开展碳排放权交易管理过程中能够做到依法行政有队伍、实施处罚有底气、对抗诉讼有依据。在首例碳诉讼中，原告翔峰公司的诉讼理由之一是深圳市发展改革委是否有权力确定其排放配额、对其实施罚款和从登记簿中扣除排放配额。审理法院依据以上授权依据，判定深圳市发展改革委有权对原告翔峰公司实施行政处罚。

三是规范执行行政处罚程序。程序的正义和实体的正义同样重要。得益于地方立法成果和行政执法权，深圳市发展改革委在碳排放权交易管理过程中建立了较为规范的工作程序，做到了环环有依据、步步要留痕、事事可追溯。据调研了解，深圳市发展改革委在碳排放权交易管理过程中特别注重程序规范，并注重保留程序证据。在首例碳诉讼中，原告翔峰公司两次起诉均对深圳市发展改革委做出行政处罚的程序提出质疑。审理法院在判决过程中，依据深圳市发展改革委在处理该案各环节留下的通知、公告、听证记录、文书送达等证据，最终做出了“行政处罚程序合法”的判决。