谭柏平:碳市场建设信息披露制度的法律规制

碳道小编 · 2021-10-14 09:10 · 阅读量 · 2951

摘要:随着2021年7月16日全国碳排放权交易市场的正式启动,以市场手段控制温室气体排放、助推碳 达峰与碳中和目标实现步入了全国性实践阶段。碳市场建设各类配套的法律保障制度逐步推出,其中,信息披 露制度作为碳市场建设重要的支撑基础,不仅有利于碳交易市场的平稳、健康发展,还是保障环境治理公众 参与权的前提条件。在推进法治政府建设、深化“放管服”改革的大趋势下,随着政府监管重心后移,信息披 露制度可以更多地分担事中事后监管压力,创新监管模式,提高监管效能。然而,信息披露制度还不能满足碳 市场建设需求,其制度构建还存在法律供给不够、披露主体覆盖范围较窄、现有规定的指导性不强、激励机 制欠缺、惩戒措施乏力等问题。对此,应完善碳信息披露立法,增加制度建构的法律供给,拓展信息披露义 务主体的覆盖面,明确披露的具体要求,构建信息披露激励与惩罚机制,以便更好地发挥信息披露制度在 实现碳达峰与碳中和中的助推作用。


作者简介:

谭柏平(1966—),男,湖南耒阳人,法学博士,北京工业大学文法学部法律系主任,副教授,兼任北京市法学会环境资源法学研究会秘书长,北京市法学会生态法治研究会副会长,研究方向为环境资源法、经济法;

邢铈健(1995—),女,山东临沂人,北京工业大学文法学部法律系硕士研究生,研究方向为环境资源法、经济法。

关键词:碳市场建设;信息披露制度;法律规制;碳达峰;碳中和;碳排放权

中图分类号:D922.294 文献标识码:A 文章编号:1004-6917(2021)09-0096-10


立法实践中,“信息披露”与“信息公开”的侧重主体不同,“信息公开”一词常搭配政府使用,如《政府信息公开条例》;“信息披露”一词则更多和非政府信息适配,如《非上市公众公司信息披露管理办法》。而在讨论有关话题时,信息披露与信息公开往往通用,此时,信息披露又可称为信息公开,意即为了接受社会监督等目的,相关主体依法向社会公开其(掌握的)有关信息和资料的活动。2020年,我国提出了“2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和”的战略目标(以下简称“双碳”目标),全国碳排放权交易市场也已启动,信息披露制度对于碳市场建设意义重大。并且,在推进法治政府建设、深化“放管服”改革的背景下,政府对碳市场的监管重心后移,按照“双随机、一公开”要求,侧重对碳市场的事中事后监管,这对市场主体的信息披露也提出了更高要求。2021年8月2日,中共中央、国务院印发实施的《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》再次强调,推进国家治理体系和治理能力现代化,而完善的信息披露制度是衡量国家治理水平和治理能力的重要标志,因此,对信息披露制度的法律规制尤为重要。

一、应对气候变化背景下的碳市场建设

气候变化问题是当今人类社会共同面临的挑战,减少温室气体排放需要国际社会共同努力,《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》等国际公约皆为国家社会应对气候危机的阶段性成果。其中,2015年的《巴黎协定》确定了国家自主贡献的碳减排模式,中国是缔约方之一。

碳市场建设是中国利用市场机制应对气候变化、控制和减少温室气体排放、推动绿色低碳发展的一项重大实践。中国提出“双碳”目标既是向国际社会作出新的政策宣示和行动承诺,也是自身高质量发展的现实需要,反映了中国在新发展阶段“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。中国是最大的发展中国家,同时也已成为温室气体排放大国,一次能源结构仍以化石能源为主,减排压力极大,碳交易市场建设势在必行。不同于传统上环境治理的行政强制手段,碳交易是一种以市场机制为基础的环境规制手段,具备内在金融性和环保性,被视为以低成本实现温室气体减排的有效手段。中国较早便开始了碳交易市场建设的探索,2011年,国家发改委选择在北京、上海、天津、重庆、湖北、广东、深圳等七省市开展碳交易试点,为建设全国统一碳市场积累了宝贵经验。2021年7月16日,全国统一的碳排放权交易市场正式启动,各项法律保障制度的完善也提上了日程。

碳市场存在两种交易类型:一是基于配额的碳交易类型,二是基于项目的碳交易类型。前者即通称的碳排放权交易,属于强制性减排交易机制。在“总量控制”和大气环境容量理论的基础上,通过对一定时期一定区域的温室气体(主要为二氧化碳)承载量进行量化,政府由此制定控排目标,企业获得控排目标下的碳排放配额。当企业的实际排放量低于配额时,可以将富余配额用以交易;实际排放量超过配额时,则需要另行购买。碳配额交易机制的实施,能保证温室气体排放量不超过大气环境的“碳容量”。碳排放权交易市场,是碳交易市场的主体部分,也是碳市场建设的重点。后一种类型为基于项目的碳交易,又称自愿减排交易,它是碳排放权交易的补充机制,交易产品为国家核证自愿减排量(Chinese Certified Emission Reduction,CCER)。根据2021年2月1日起施行的《碳排放权交易管理办法(试行)》规定,国家核证自愿减排量,是指对我国境内可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目的温室气体减排效果进行量化核证,并在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的温室气体减排量。重点排放单位每年可以使用国家核证自愿减排量抵销碳排放配额的清缴,抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。自愿减排交易与强制性减排交易不同,自愿减排多出于责任,一些具有前瞻性的项目业主(即依法开发温室气体减排项目的法人单位)从自身经营战略出发,探索碳资产运营,把握低碳先机,自愿对自身碳排放行为进行约束。因此,温室气体自愿减排交易既能体现交易主体的社会责任和低碳发展需求,又可推动实现温室气体控排目标,促进能源消费和产业结构低碳化。

无论是碳配额交易市场,还是自愿减排交易市场,均需要对碳排放量或减排量进行正确统计、监测、衡量和评估,对于政府监管部门与各利益相关方来说,碳信息披露制度至关重要。事实上,碳交易市场的标的——碳排放配额与国家核证自愿减排量——均具有非实体性特点,只有建立规范、高效、准确的信息披露制度,才能真正在“总量控制”理论的指导下,实现公平公正、规范有序的碳配额交易与CCER交易,达到温室气体减排的目的,并进一步为衍生的碳金融产品提供公正、合理的交易基础。

二、作为碳市场建设支撑基础的信息披露制度

(一)信息披露制度是碳市场建设的关键因素

碳配额市场建设离不开信息披露。一方面,信息披露是强制性碳市场配额核定与分配的基础。配额的公平分配是全国统一的碳排放权交易体系的核心要素,关乎碳市场存在的合理性。设定合适的碳配额总量,是初始分配的第一步。如果配额总量设定过多,配额则丧失了稀缺性,市场机制失去了应有作用,达不到控制与减少温室气体排放的目的;配额总量设定过少,又给企业施加过于沉重的压力,甚至有企业会铤而走险,偷排或瞒报数据,既挫伤了守法企业的减排积极性,又损害了碳市场的公平公正属性。因此,只有将碳配额总量科学地设定在合理范围内,才能达到最佳的制度效果。目前,我国碳配额的初始分配采用无偿分配方法,包括“祖父分配法”和“基准分配法”。无论采用哪种分配方法,都必须由相关控排单位客观、真实地披露其碳信息,才能确定基础排放量,实现碳配额的公平分配。另一方面,高质量的排放数据是碳市场健康运行的基础。能够保证排放数据准确性、真实性的监测(Monitoring)、报告(Reporting)和核证(Verification)机制(以下简称“MRV”机制)被视为碳市场可持续发展的基石。其中,监测是指重点排放单位为获取自身排放数据而开展的活动,在监测阶段,排放主体需要向主管部门提交监测计划,其内容除重点排放单位的基本信息外,还包括排放主体的边界及核算方法的选择和说明等;报告,即重点排放单位需要定期向主管部门提交排放报告,所编制的报告包括监测情况说明、排放核算、真实性说明等内容;核证,即由核证机构对温室气体排放进行判定并报告,在这一阶段,需要由第三方核证机构客观、公正地对温室气体排放量进行独立评价,并出具核证报告。可见,碳信息披露制度与MRV机制是紧密相连的,可以说,MRV机制是信息披露制度的必然要求与表现形式,而良好的信息披露制度又能确保MRV机制的有效实施。MRV机制所要求的“监测”和“报告”本身便是向政府部门提供信息,便于政府部门实施事中事后监管,而且,控排企业将相关碳信息向社会披露,有利于政府调动社会监督力量,促进碳市场健康运行。

就自愿减排交易市场而言,CCER交易同样离不开信息披露。首先,CCER本身是具有极高国家公信力的特殊资产。温室气体减排的项目业主必须按照经国家主管部门认可的方法学并经过一系列严格的审定程序,方可登记项目并最终交易。政府必须负担起对CCER质量的监督职责,才能防止破坏政府公信力。根据“放管服”改革的涵义,自愿减排交易机制不能设立行政许可,而政府又承担着为CCER质量把关的职责,因此,以信息披露制度为抓手,加强自愿减排交易的事中事后监管则为必然。其次,在自愿减排交易过程中,减排量监测与核证最为关键。在这一环节,已经通过专家评估的项目,项目业主应依据项目设计文件和审定报告的要求监测项目运行状况,计算温室气体减排量,编制减排量监测报告。由具有温室气体减排核证资质的第三方核证机构对减排量监测报告进行核证,并出具核证报告。并且,根据信息披露制度的要求,项目减排量应当公示,即减排量监测报告和核证报告应在国家温室气体自愿减排注册登记系统上进行公示。经国家减排注册登记系统登记的减排量称为“国家核证自愿减排量(CCER)”。可见,信息披露制度是CCER质量的保障。再次,CCER的产品具有多元性,将来还会衍生多类碳金融产品。对于参与交易的主体而言,CCER产品的真实可靠便极为重要。进入交易市场的CCER产品需要同时满足减排量的额外性及项目的真实性,但一般参与交易的主体仅凭交易阶段的信息往往难以判断其是否满足相关特性。产品的非实体性、无形财产性和复杂性使得交易主体期望获得更多的安全感,而充分的碳信息披露能让交易主体获取更全面的信息,提高其对交易产品的可靠性判断,促进了CCER系列产品的市场流通。此外,自愿减排交易允许个人参与,而普通个人在自愿减排交易体系中处于信息获取的弱势地位,其信息搜集与分析能力不足,必然依靠制度化的信息披露制度。

(二)信息披露制度是碳市场监管的内在要求

党的十八届三中全会以后,转变政府职能,建设服务型政府的工作步入新阶段。作为深化机构和行政体制改革的一环,只有简政放权,才能充分调动市场的积极性,更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。持续推进“放管服”改革,既能充分释放市场主体的活力,又能创新服务理念,改变政府职能和管理方式。当然,“放管服”改革并非“只放不管”,其旨在全面推进管理方式的变革,监管重心后移,即在进行简政放权的同时,强调事中事后监管的重要性。这对政府监管提出了更高要求,事实上,事中事后监管的难度更大,因此,需要政府部门以更加丰富的监管手段和监管方式保障监管质量,提高监管效能。“双随机、一公开”和“信用监管”是目前事中事后监管两种主要方式。

碳市场建设中,政府部门无论采用哪种监管模式,都离不开信息披露制度。碳市场监管的“双随机、一公开”,要求碳交易的政府主管部门及时向社会公开碳交易的检查结果,即进行监管信息公开。公开碳市场监管的相关信息,被视为是保证监管“随机”而非“随意”的基础。碳市场监管推行“双随机、一公开”的目的,旨在减轻被监管主体(主要为控排企业)的负担,避免被重复检查拖累。但是,碳市场监管部门涉及生态环境、发改委、市场监管等多个部门,为避免部门之间出现重复监管,则必须进行信息披露,建立碳市场监管的信息共享机制。此外,信用监管应当成为事中事后监管的核心。实践中,政府推动“放管服”改革,发挥“信用监管”作用,以保证监管质量。信息披露是信用体系建立的基础,信用体系的运作离不开信息披露。碳市场的事中事后监管,也应采用“信用监管”模式。碳市场信用体系将建立在大量信息的基础上,以建立碳市场“黑名单”“备忘录”等方式,向社会披露不良信用信息,对碳交易失信人予以惩戒。另一方面,信息的公开及披露是公众广泛且有效参与的前提和保证。总之,信息披露制度是建立碳市场信用体系的核心要素,引入社会监管和信用监管,能够减少政府的监管成本,碳交易市场监管信息共享机制的形成,能革除“多头监管”“重复监管”的弊病。

 (三)信息披露制度是规制碳市场风险的现实需要

从运行实践看,碳交易市场存在各种类型的风险,如果不加以规制,风险叠加便会影响碳交易市场的可持续发展,达不到温室气体减排的目的,不利于“双碳”目标的实现。碳市场运行风险的主要表现之一为,“信息不对称”导致的权力寻租和市场失灵现象。根据信息非对称理论,在市场运营中普遍存在信息差异,相关信息在交易双方的不对称分布会对市场交易行为产生不利影响。在市场经济中,掌握更信息的一方在实际经营中处于优势地位,从而侵占信息劣势个体的利益。因此,为避免因信息不对称而导致的市场失灵、权力寻租、市场内幕等现象,完善的信息披露制度必不可少。在碳市场中,信息非对称理论同样适用。通常,政府主管部门和普通公民作为碳市场运行的“外部成员”,对于温室气体控排企业内部信息的了解是滞后的、且非专业的,如果控排企业不对其碳排放、碳减排、碳交易方面的信息进行披露,“外部成员”的信息弱势地位便不会改变。在碳市场运营中,因信息披露渠道不畅通,法律规制缺失,碳市场相关主体则存在非法获取碳排放配额,非法进行配额交易,非法进行配额清缴等可能性。“阳光是最好的防腐剂”,通过建立信息披露制度,相关各方充分披露信息,才能遏制权力寻租,避免市场失灵,防范与化解碳市场运营风险,以维持碳市场的公平运转。

(四)信息披露制度是保证公众参与的前提条件

公众是推动环境治理的基本力量,公众广泛而有效的参与是环境治理和应对气候变化的题中应有之义。公众参与是环境法的基本原则之一,也是环境公共信托理论的体现。实践中,公众参与在环境保护中的作用显著,以碳市场为例,2021年7月1日内蒙古自治区生态环境厅通报的“高新材料公司虚报碳排放报告案”,便为群众信访举报揭露出来的。充分的信息披露是公众参与的前置性制度,全面、真实、准确的信息是公众参与的基础。建立完备的信息披露制度,为公众提供信息获取途径,可以印证实施的环保措施和监督行为的合理性,也能够避免行政强制力过度参与造成的市场僵化。

控排企业碳排放量或项目减排量的真实性如何,需要独立第三方机构秉持科学、客观精神进行核证与评价,也需要政府部门事中事后加大监管力度,更需要公众参与。一方面,公众可以参与碳市场监管,作为政府部门监管碳市场的一支辅助力量。此时,健全的碳信息披露制度,能保证公众参与碳市场建设的广度与深度,促进相关主体充分行使其碳信息披露义务,准确、及时、完整地公布相关碳信息。另一方面,公众也可以作为参与碳市场交易的主体而发挥作用,碳交易参与者身份更关心碳市场信息的真实性、交易的公正性,客观上推动了碳市场建设健康发展。此外,信息披露制度也是保障公民环境知情权得以实现的一项重要举措。环境权是公民享有的在清洁健康的环境中生活的权利,是一种由环境使用权、环境知情权、参与权、请求权等构成的复合型权利。其中,环境知情权,即公民获取环境信息的权利,是公民参与环境保护与环境管理的前提,同时,准确获悉环境信息也是真正参与环境治理的表现。毋庸置疑,在碳市场建设中公民享有获取、知悉碳信息的权利,碳信息的供给者既包括掌握了碳交易信息的政府,也包括提供碳交易产品的企业或其他参与碳交易的主体。因此,碳市场主体依法披露碳信息,是其履行法定的信息披露义务,而公众参与环境治理,要求相关主体披露碳信息,则是行使其环境知情权。权利与义务的结合,保障了碳信息的充分和全面披露,也保证了碳交易市场能规范、平稳地运行。

三、信息披露制度的法律梳理及分析

我国的信息公开自《政府信息公开条例》开始走入了制度化、规范化阶段,但环境信息,尤其是碳 信息披露制度的构建仍有不足,有待完善。

(一)信息披露制度的生态环境法耙梳

我国生态环境法律法规框架体系已基本形成,并已基本实现各环境要素监管主要领域全覆盖。在这一体系中,对信息披露多有规定,制度初具雏形。《中华人民共和国环境保护法》是我国生态环境领域一部基础性、综合性法律,该法在2014年修订的时候专门增设一章,规定了信息公开和公众参与的内容,第五十三条明确规定公众享有对环境信息的知情权和监督权,第五十五条规定重点排污单位应当进行信息公开并接受社会监督。而且,在环境要素污染防治方面,主要的法律如《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国土壤污染防治法》等,均要求相关单位和生产经营者披露其污染物排放信息,规定了政府部门公开环境信息的职责,并对公众的环境信息知情权和监督权作出了规定。此外,其他的生态环境法规、规章如《企业事业单位环境信息公开办法》等,对环境保护的基础信息和环境信息公开也有相关规定。

2021年5月24日,生态环境部印发了行政规范性文件《环境信息依法披露制度改革方案》,该方案要求企业依法按时、如实披露环境信息,提出的目标是,到2025年基本形成监督处罚措施严格执行、法治建设不断完善、技术规范体系支撑有力、社会公众参与度明显上升的环境信息强制性披露制度。然而,上述法律法规、规章并没有对碳信息披露作出专门规定,关于环境信息公开的一般性规定对碳市场信息披露是否适用,是否具有约束力,还值得商榷。理由是,前述法律法规仅将“污染物”列为信息披露的客体,而二氧化碳并非《中华人民共和国环境保护法》明确规定的污染物类型。原国家环境保护总局颁发的《关于企业环境信息公开的公告》首次将二氧化碳列为大气污染物,属于自愿公开的环境信息,前述《环境信息依法披露制度改革方案》也要求,鼓励重点企业编制绿色低碳发展报告,但该公告与该方案均属于行政规范性文件,其效力层级相对较低。

(二)碳信息披露制度法律规制的不足

在碳交易实践中,信息披露的实施效果并不理想。碳交易试点市场因信息披露的问题还出现过企业拒绝履约的现象,而CCER项目申请暂停的原因之一,也是因为缺乏完善的信息披露制度,造成一些自愿减排项目不够规范。碳交易市场在我国的发展前期多处在试点阶段,配套的法律制度仍处于建设期,碳信息披露的法律规定与制度运行还存在诸多问题。

1.碳信息披露制度的法律供给不够。一方面,目前,我国尚未制定气候变化应对法,还未正式出台《碳排放权交易管理暂行条例》,在法律、行政法规层面还缺乏关于碳信息披露制度的相关依据。2014年,国家发改委颁布的《碳排放权交易管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)是我国首部在国家层面规范碳排放权交易的规章,该《暂行办法》对碳交易主管部门和交易机构的信息披露提出了要求,但对重点排放单位却没有提相应要求。2018年国务院机构改革,把应对气候变化职能调整至生态环境部。2020年12月,生态环境部发布《碳排放权交易管理办法(试行)》(以下简称《管理办法(试行)》),对碳排放权交易的信息披露制度以及公众监督权作了相应规定,同时,该《管理办法(试行)》弥补了上述《暂行办法》的缺陷,即规定了重点排放单位的碳信息披露义务。另一方面,在温室气体自愿减排交易管理立法方 面,信息披露制度的规定严重不足。2012年6月,国家发改委印发的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》第六条规定:“国家对温室气体自愿减排交易采取备案管理。”该办法所谓的项目及减排量“在国家主管部门备案和登记”,并不属于碳信息披露制度的内容,而且,该办法也没有对各主体披露信息作出约束性规定。目前,新的《温室气体自愿减排交易管理办法》还没有出台。

我国碳市场建设具有“试点先行”的特点,开展碳交易试点的“七省市”均制定了各自关于碳排放权交易管理的地方性法规或地方政府规章,其中,对碳信息披露也作出了规定,试点碳市场由此而摸索建立区域碳市场的信息披露制度,取得的经验弥足珍贵。梳理这些地方立法可知,各地要求碳信息公布的范围不尽相同。譬如,北京要求向社会公布年度重点碳排放单位名单及报告单位名单,湖北要求公布企业配额缴还信息及未履行配额缴还义务的黑名单,广东要求公布年度碳排放配额发放总量及配额分配实施方案等。此外,试点碳市场的交易机构也在制定内部的信息披露引导规则,如《北京环境交易所碳排放权交易信息披露管理办法(试行)》,对碳排放权交易中交易所的信息披露内容进行了规范。总之,我国关于碳信息披露制度的法律供给主要来自地方的碳交易立法,效力层级低,并且,由于各地规定的内容不同,碳信息披露制度则以“碎片化”方式呈现,需要出台相关的法律法规、规章,将“碎片化”碳信息披露的有关规 定予以有机“拼图”,以构建完善的信息披露制度。

2. 碳信息披露主体的覆盖范围较窄。《管理办法(试行)》出台前,根据我国碳市场已有立法,负有碳交易信息披露义务的主体一般限于主管部门及交易机构。然而,碳交易实践中主体多元,除主管部门与交易机构外,还涉及重点排放单位、审定与核证机构、核查机构、低碳咨询机构、技术评估机构等相关主体。其中,重点排放单位作为温室气体排放的重点管控单位,应当优先考虑其碳信息披露义务,以便监管与监督,然而,这类主体却一度被排除在碳交易信息公开的主体范围之外。

除了重点排放单位,第三方机构信息披露的主体地位依然没有确立。碳市场运行中存在各类第三方机构,如碳配额市场中提供核查服务的技术服务机构、自愿减排交易市场中的项目开发咨询机构、项目审定机构与减排量核证机构等,第三方机构作为碳交易市场中沟通主管部门与控排单位、减排单位的桥梁,一方面在信息获取渠道及信息解读的专业性上当然优于普通民众,具备信息披露的必要性;另一方面其起到碳交易市场准入“守门员”、市场运行“守望者”的作用。这与证券市场上第三方中介机构的地位相类似,中介机构被认为承载着缓解信息不对称、降低交易成本的功能,但其虚假证明更是欺诈发行的基本手段。在碳交易市场中起到类似作用的第三方机构,同样存在与服务单位合谋、弄虚作假的法律风险,因此,有必要加强对第三方机构的监管,并将其列入碳信息强制披露的主体范围,接受政府监督与公众监督。

3. 碳信息披露现有规定的指导性偏弱。我国碳市场信息披露的另一个问题是,在碳交易市场的法律规制中,信息披露现有的规定对披露义务主体行为的指导性不强。主要体现在,有关信息披露的规定比较原则,可操作性较差,后续的配套细则没有及时出台,没有形成完善的信息披露制度体系。就政府的信息公开职责而言,中央与地方的信息公开职责没有清晰的界分,例如,《管理办法(试行)》第三十二条规定,“生态环境部和省级生态环境主管部门,应当按照职责分工,定期公开重点排放单位年度碳排放配额清缴情况等信息。”可是,“定期公开”的期限是多久,“按照职责分工公开信息”的职责是如何分工的,均有待进一步明晰。再者,就重点排放单位和其他交易主体的信息披露义务而言,第三十五条第二款规定,“应当按照生态环境部有关规定,及时公开有关全国碳排放权交易及相关活动信息,自觉接受公众监督”。然而,“生态环境部有关规定”并不明确,“公开有关信息”的范围也不清晰,生态环境部对于碳信息披露的后续实施细则至今尚未出台。此外,规章所言的“向社会公开”,其用于公开的平台为何?也不清楚。《管理办法(试行)》第十八条规定,“全国碳排放权注册登记机构应当通过全国碳排放权注册登记系统进行变更登记,并向社会公开”。那么,通过全国碳排放权注册登记系统进行变更登记,是否该系统也能作为信息披露的平台?并且,现在的信息披露制度将温室气体的种类、行业、控排单位名单、配额的分配方法、核查机构名单等作为信息公开的范围,这些信息需要披露,但实际上碳交易、碳金融的参与者乃至普通公众,重点关心的可能是碳排放数据、核查机构的核查信息、碳交易数据等实质性信息。

4. 碳信息披露制度的激励机制缺乏。我国碳交易制度设计及立法,如早先的《暂行办法》与现行的《管理办法(试行)》,均未规定企业碳信息披露的激励机制。缺乏激励是环保领域信息披露制度的共同疏失,这使得企业自觉、主动进行信息披露的动力不足。研究表明,企业的信息公开对企业具有激励和约束作用,对提升企业价值具有促进作用。“企业社会责任”说认为,企业在追求最低成本和最大利润的经济责任之外,负有维护和增进社会公益的义务。信息披露是企业承担社会责任的前提,但企业具有逐利的本性。根据市场理论,一个市场在完全信息条件下将会达到最佳的市场效果。然而,信息不对称无处不在,市场主体之间的相互博弈加剧了信息的不对称。单纯的信息强制披露可能会使被规制者出现逆反状态,信息质量会因此下降。为了解决信息披露动力不足的问题,激励机制开始在实践中出现。事实上,激励机制自20世纪70年代末自欧美兴起以后,已经充分验证了该机制的有效性。激励机制可以克服市场主体之间信息博弈带来的弊害,它通过一系列的措施,促使企业在衡量利弊以后会自愿披露更多的信息, 公众及管理部门则依靠更加全面的信息对市场作出更为客观的分析和评估,减少逆向选择和道德风险。总之,缺乏激励时,信息披露对相关主体来说无疑是高成本低收益的,但是,引入适当的激励机制,便能提高主体自愿披露信息的主动性与积极性。

5. 碳信息披露制度的惩戒措施乏力。法律责任是保证后期监管质量的措施之一。没有强有力的惩戒措施,便无法有效打击违法主体,对其他主体也不能起到警示作用。在碳信息披露制度的惩罚措施上,《管理办法(试行)》第七章罚则部分仅有五个条文,其中第三十九条关于“重点排放单位虚报、瞒报温室气体排放报告,或者拒绝履行温室气体排放报告义务的”,可视为对信息披露违法行为的处罚。由于该规章效力层级低,惩罚措施受到限制,“一万元以上三万元以下的罚款”不足以形成震慑力。并且,惩戒对象仅仅涉及重点排放单位,对于其他主体的信息违法行为,惩罚措施却付之阙如。

信息披露的违法行为应受严厉惩戒。原因在于,第一,碳市场基于国家公信力背书,政府赋予了碳交易产品以稀缺性,市场参与者出于对公共政策的信任而参与其中,如果对相关主体的不法行为不加管束,则会破坏政府公信力。第二,信息披露制度是民法的诚实信用原则在市场中的具体体现,信息披露违法行为显然违背了这一原则。碳市场是一个多风险聚集场所,其产品的虚拟性及运行机制的特点决定其须对参与主体的诚信提出更高要求。第三,信息披露制度为了消除不同主体之间的信息壁垒,以赋予信息强势方更多义务的方式进行风险纾解。接收信息的一方会基于对披露信息的信赖而参与经营活动,由此表现出一种信赖关系。信息披露的违法行为不仅背弃了制度目的,而且破坏了市场信赖关系。此外,碳市场作为国家温室气体控制的一环,它承载着环保政策价值,信息披露的目的终究是碳减排,虚假的信息披露实际上是对该政策目的的违背。

四、碳信息披露制度法律规制的改进

(一)完善碳信息披露立法

我国碳交易的地方立法与碳交易试点取得了成功经验,下一步则是健全全国统一的碳排放权交易市场和建立全国统一的温室气体自愿减排交易市场,故此,碳市场建设的立法重点必然在中央层面。碳信息披露制度缺陷主要在以下立法中补足:其一,制定气候变化应对法,其中,应该对信息披露制度作出指导性规定。2010年11月,中国社科院法学所和瑞士联邦国际合作与发展署曾经开展了合作立法项目,即制定《中华人民共和国气候变化应对法(社科院建议稿)》,2012年1月完成了初稿并向社会征求过意见,此后没有下文。在当下推动“双碳”目标实现的背景下,气候变化应对的顶层法律依然缺失,该领域还缺乏一部“龙头法”,使得包括碳信息披露制度在内的法律保障规范整体上供给不足,因此,气候变化应对法应尽快纳入全国人大常委会立法计划。其二,推动《碳排放权交易管理暂行条例》尽快出台。2021年3月,该条例曾向社会公开征集意见,且已列入国务院2021年度立法工作计划。2021年8月18日,国新办召开建设人与自然和谐共生的美丽中国发布会,生态环境部部长介绍,全国碳市场自开市一个月以来运行平稳,生态环境部将会同有关部门进一步完善制度体系,推动《碳排放权交易管理暂行条例》尽快出台。该条例对省级主管部门、重点排放单位、登记和交易机构等主体的碳信息披露义务及惩罚措施作出了明确规定。其三,制定新的《温室气体自愿减排交易管理办法》。我国有关温室气体自愿减排交易信息披露制度的规定,内容供给严重不足。国家发改委原计划2017年出台新修订的《温室气体自愿减排交易管理办法》,然而因2018年机构改革,原由国家发改委牵头的修订工作处于暂停状态,新的“管理办法”没有如期出台。加之2017年3月CCER项目暂停,造成我国自愿减排交易的信息披露制度既无法律供给,也无实践需要。目前,完善温室气体自愿减排交易机制提上日程,生态环境部正在组织制定《温室气体减排量核证和交易管理办法(试行)》,该办法将采用“公示+登记”的行政确认管理模式,并按照“双随机、一公开”要求,加强自愿减排交易的事中事后监管,这必然要对信息披露的义务主体、披露的信息内容等作出充分规定。最后,还需要推出或修订完善碳市场建设相关的配套制度和技术规范体系,包括出台国家层面的《全国碳交易信息披露管理办法》,颁布碳市场第三方机构、注册登记管理机构、交易系统管理机构等主体的碳信息披露实施细则等。

(二)拓展碳信息披露义务主体的范围

如前所述,我国碳信息披露义务主体主要限于主管部门及交易机构,对重点排放单位的信息披露义务曾经不作要求,且无视碳市场对第三方机构信息披露的需求。是否纳入碳信息披露的义务主体以及信息披露的“程度”怎样,主要考量的是如何处理个体利益与公共利益的关系。诚然,企业的信息披露与其商业秘密保护之间存在一定的冲突,为此,应给信息披露的范围划出一条合理的边界线。根据欧盟碳市场立法经验,欧盟碳排放交易体系第2003/87/EC号指令及2007/589/EC号指令规定,企业的专业保密信息除非在法律或行政法规另有规定的情形下,不对外进行披露。域外经验可资借鉴,我国《管理办法(试行)》也有类似内容,该办法第二十五条第三款规定,重点排放单位编制的年度温室气体排放报告应当定期公开,接受社会监督,涉及国家秘密和商业秘密的除外。当然,“商业秘密”不能成为企业拒绝披露信息的保护伞,商业秘密保护不能随意扩大范围。为了公共利益的目的,可以对个体的法律权利做适当限制,这种权利让渡符合法治精神。仍以重点排放企业为例,作为温室气体排放大户,其排放温室气体的名称、排放方式、排放浓度和数量等信息,不得以商业秘密为由而拒绝披露。《管理办法(试行)》出台后,虽然重点排放单位被列入信息披露的主体范围,并承担编制年度温室气体排放报告的责任,但对其披露义务的规定比较原则,不好操作,哪些信息不能披露,或必须披露,或自愿披露,还需要进一步细化。

在碳市场建设中,第三方机构承担的专业技术服务包括对温室气体排放报告进行核查、对温室气体减排项目进行审定、对项目减排量进行核证等,这些服务对碳市场产品质量把控起着关键作用,第三方机构的角色也是碳市场建设与运行不可或缺的,应当依法纳入信息披露的范围。理由是,提供认可认证等技术服务的第三方机构,其设立的资质条件已有行业规范,本身已是市场监管部门的监管对象,其他政府部门不能对这些机构设置多重监管。并且,在行政审批及“放管服”改革的背景下,碳市场主管部门也不允许对第三方机构设置准入门槛。然而,对第三方机构不设准入门槛,并不是也不能放任不管,毕竟这些技术服务牵涉碳市场相关各方的巨大利益,因此,应该创新监管模式,方法之一便是要求第三方机构披露相关信息,既便于市场参与者择优选择服务,又有利于行业的事中事后监管与公众监督。

(三)明晰碳信息披露的具体要求

目前,全国碳交易市场的专门立法主要为《管理办法(试行)》,该办法对政府主管部门、重点排放单位和其他交易主体的信息披露作了相应规定,并把公开原则作为全国碳排放权交易及相关活动应当坚持的一项法律原则。这些规定有的内容比较抽象,原则性强,操作性弱。另一个碳市场,即温室气体减排交易市场正在筹建中,全国CCER项目还没有启动,相关规章仍未出台,自愿减排交易市场的信息披露制度也处于重构状态。为了增强碳交易市场信息披露制度的可操作性,应当依法明晰信息披露的具体要求。就碳配额市场而言,由于《管理办法(试行)》已经对信息披露作出概括式规定,主管部门应当跟进制定相关的实施细则,进一步明确碳信息披露的时间、时限、范围、方式、平台等实质性内容。比如,要求重点排放单位“及时公开有关全国碳排放权交易及相关活动信息”,则应该明确公开的时间和时限,指定公开的平台等,方便社会各界获取所需信息。就自愿减排交易市场而言,应利用全国统一的自愿减排市场正筹建之际,对其中的信息披露制度重新打造。由于减排量核证之后便能成为CCER,可以交易获利,且有国家公信力背书,加之监管方式又不能设定行政许可,政府采用“行政确认”的监管模式也必须结合信息披露才能发挥最佳效能,从项目审定、减排量核证及其公示、登记,再到CCER交易,全过程都离不开信息披露,因此,自愿减排交易市场要求的信息披露应该是具体的、明确的、操作性强的。

碳信息披露的具体要求并不排斥抽象性、原则性的规定,抽象性与具体性应当相结合。碳信息披露应该坚持“以公开为原则,非公开为例外”的制度导向。从控排单位温室气体排放到碳市场产品交易,碳信息的涵盖范围庞杂,以列举的方法进行规制,实际上有可能将一些关键性、实质性信息排除在外。在“非公开为例外”的机制中,规定涉及国家利益、公共利益的信息或属于商业秘密的信息可以不公开。在“不披露信息”的例外情形下,应当由相关义务主体自行对所涉信息是否属于国家利益或商业秘密提出合理说明。因为,在相关义务主体中,政府部门负有建设“透明政府”(transparent government)的责任,信息公开是其本职;控排单位属于碳市场的信息优势方;第三方机构则为碳市场产品质量的“检验员”,从权利义务平衡的角度讲,该类主体应当承担更多的法律义务。因此,由“不披露信息”的相关主体对所涉信息的“保密性”作出说明也是理所当然的。

(四)构建碳信息披露激励机制

在制度构建上,应当鼓励控排单位及相关机构自愿公开相关信息。建立自愿披露信息的激励制度,在一定程度上有助于提高控排单位提高碳减排的主动性。传统的激励工具包括税收差异化、差别性货币政策、降低银行贷款利率、增加初始配额数量等,可以将信息披露的程度、信息真实性、披露的及时性等考核指标纳入激励机制。例如,有关部门可以将信息披露记录完整、披露质量高的主体列入“白名单”,减少日常监督检查的频次等,其他的激励措施包括在办理行政审批、备案手续时享有优先权,在同等条件下优先安排环境保护财政专项基金、优先进行融资风险补偿,在政府采购时优先考虑,在进行贷款时设定较低的利率,在媒体上宣传报道以提升企业形象等。此外,考虑到环境治理主体多元化发展,可以引入碳标签制度,将消费者引入信息披露系统。传统的碳标签制度是指政府以标签形式量化产品整个生命过程中的温室气体。在“双碳”目标下,创新碳标签模式,以标签形式将碳信息的公开和碳减排达标可视化,企业因实现减排获利,便会愿意主动公示其碳信息。

(五)加大对碳信息披露非法行为的惩戒力度

现行的碳市场立法对于信息披露违法行为缺乏有力度的惩戒措施,信息披露的违法成本低,因此,在不违背《中华人民共和国行政处罚法》规定的尺度内,应增加对信息披露违法行为的惩戒力度。一是区分信息披露违法行为的不同情形,在实践中既有信息迟报的、虚报的、瞒报的,也有拒报的,应分类予以处罚,如建立“不及时公开”和“误导性公开”的责任追究机制。二是惩罚措施可根据违法行为的情节轻重而所有不同,根据《中华人民共和国行政处罚法》和碳市场相关法规的规定,有多种处罚种类可供选择,如责令限期改正、予以警告、通报批评、罚款、核减排放配额等。值得一提的是,2021年1月新修订的《中华人民共和国行政处罚法》增加了“通报批评”的处罚种类,建议把它纳入碳市场惩戒机制中使用。因为对财大气粗的控排单位来说,处三万元以下罚款甚至几十万罚款(《碳排放权交易管理暂行条例》拟规定,对重点排放单位信息披露违法行为可罚款20万元)对其缺乏震慑力,但“通报批评”会在一定范围内通报,传播范围广,控排企业可能不在意财产罚,但好名声,“通报批评”较之“警告”更具震慑力。三是可规定“双罚制”,即除了处罚单位,对相关责任人员也可予以行政处分。四是涉嫌构成犯罪的,由主管部门移送司法机关追究其刑事责任。

碳市场立法之所以对信息披露违法行为的惩戒力度不够,主要原因是,我国碳市场领域立法的效力层级太低,专门的立法仅出台了《管理办法(试行)》,而根据《中华人民共和国行政处罚法》,各层级法 律、法规、规章对于处罚措施的规定,因层级不同而各异,法律规定不允许“僭越”,许多有力度的惩戒措施无法“装入”相关立法之中。目前,碳市场建设既没有制定专门的法律,也没有出台行政法规作为上位法依据,根据《中华人民共和国行政处罚法》第十三条的规定,《管理办法(试行)》只能设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。且根据国务院规定,在缺乏上位法依据的情况下,部门规章设定罚款的限额不得超过三万元,这就是《管理办法(试行)》在罚则部分规定的罚款,最高数额没有超过三万元的原因。因此,在处罚种类受制于法律层级、处罚力度无法加大的情况下,碳市场法治建设可尝试引入企业信用联合惩戒制度和“披露异常名录”制度。

企业信用联合惩戒或称失信联合惩戒,自2014年提出建设社会信用体系以来,逐步成为信用体系建设中最具威慑力的手段之一。信用联合惩戒是现行市场管理的通行手段,惩戒措施包括行政约束和惩戒、行政指导和影响性措施、规制强化和提升监管强度、限权措施、规制强化和提升监管强度等五个类型的惩戒方式。在严守必要性、适当性和狭义比例原则的基础上,可给予不同主体以不同的惩戒方式。例如,对重点排放单位可以采取限制项目审批、记入“黑名单”、增加日常监管频次、向社会公布失信行为等措施。“一处失信,处处难行”,信用联合惩戒的威慑力正在于此。在“放管服”改革背景下,许多环境法律法规都开始重视信用联合惩戒制度,《环境信息依法披露制度改革方案》就规定了这一制度。遗憾的是,作为碳市场建设立法成果的《管理办法(试行)》,并没有规定企业信用联合惩戒制度,而即将出台的行政法规《碳排放权交易管理暂行条例》拟引用这一制度。不能回避的是,学术界对企业信用联合惩戒制度的性质仍存在争议,有的认为这一制度属于一种行政处罚,因此,部门规章或行政规范性文件采用信用联合惩戒其性质相当于创设了一种行政处罚,涉嫌违法。加之,规定信用联合惩戒这一制度,必须“联合”、会同其他政府部门,在政府部门之间没有联合印发红头文件的情况下,某一主管部门独立颁布的部门规章并没有权力对其他政府部门提出要求。因此谨慎起见,部门规章与行政规范性文件可以不规定信用联合惩戒制度,而是尝试采用“披露异常名录”制度,亦即将未按规定进行信息披露,或未按规定提交排放信息报告的控排单位纳入该异常名录。“披露异常名录”尽管类似于“通报批评”,但其不属于行政处罚的种类;尽管能起到信用机制的预警作用,但它也不同于企业信用联合惩戒制度。将信息披露异常者列入名录,既能提示监管部门予以重点关注,又对碳市场其他主体起了警示作用。

《巴黎协定》提出了强化透明度框架的要求,要求缔约方公开排放清单、国家自主贡献进展、适应信息、资金、技术转让和能力建设信息,并因此构建了气候信息披露机制。我国作为缔约方,需要将国际义务转化为国内立法,亦即在国内碳市场法治建设中对这一机制作出法律上的回应。《“十三五”控制温室气体排放工作方案》提出建立温室气体排放信息披露制度,这一要求需要落实在碳市场法律体系之中。为此,应制定碳市场领域的“龙头法”即气候变化应对法,尽快推出《碳排放权交易管理暂行条例》和《温室气体减排量核证和交易管理办法(试行)》,完善碳市场建设的技术规范和标准体系、低碳发展的政策体系等,在未来的法律法规中“嵌入”碳信息披露制度,并逐步完善其内容体系,使之成为碳市场法律体系的有机组成部分。




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