财政部推“EOD+PPP”模式，EOD火了！什么是EOD?

碳道小编 · 2021-05-06 06:05 · 阅读量 · 6183

摘要：近日，财政部官网发布文章《“PPP+EOD”模式推动中国PPP创新发展》。EOD（以生态环境为导向的城市发展模式）理念应用到PPP模式之中，被称为“PPP+EOD”模式。

近日，财政部官网发布文章《“PPP+EOD”模式推动中国PPP创新发展》。EOD（以生态环境为导向的城市发展模式）理念应用到PPP模式之中，被称为“PPP+EOD”模式。
不少专家认为，EOD理念越来越成为PPP项目探索城市可持续发展的重要路径，应进一步积极探索并实施“PPP+EOD”模式，推动中国PPP创新发展。生态环境部科技与财务司投资处处长逯元堂认为，采用EOD模式能够有效减少政府付费和可行性缺口补助，有利于推进PPP项目实施。
首先，EOD模式对环保投融资机制创新和实现环保产业持续发展具有重要意义。其次，实施此类项目需要统筹谋划。最后，要关注不同类型关联产业在EOD推进路径中的差异性。
当前EOD模式正在探索中，生态环境治理和关联产业类型多、复杂性强，不同的生态环境治理项目与关联产业在融合发展中的推进路径存在较大差异，要因地制宜有针对性地破解推进中的障碍，总结EOD模式实施中的成功经验与失败教训，强化政策制度的协调性，有针对性地树立不同类型EOD模式样板，加强示范引导作用。

EOD要火！什么是EOD？

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》要求土地出让收益的50%（或土地出让收入的10%）用于农业农村，是一项影响重大的政策。由于《意见》将山水林田湖草生态保护修复纳入了用于农业农村的范畴，我们分析，EOD模式将受到市场关注，见《土地出让金“新政”：八大影响和两项应对》而昨日，新华社消息，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，我们预计，EOD模式将更加受到关注，并发挥更大作用。那么，什么是EOD模式以及EOD项目如何实施，今天推荐一篇文章，作者：莫龙庭，来源：环保多巴胺

一、背景：四梁八柱迎来环保最好时代，缺钱困境暗藏最坏时代

关注政策的朋友应该知道，自十八大以后，我国生态文明的重要性被提到了前所未有的高度，以2015年国务院出台了两个重磅文件：《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》为标志，叠加一系列配套制度，我国基本形成了一套完整的生态文明制度建设体系。

因此，总有人说，环保是朝阳产业，这是一个干环保最好的时代，这当然没错，简直是要理论有理论，要执行有方案！然而，这忽略了环保一直以来就是个花钱的东西，在我国财政主要矛盾（即刚性支出日益增长与财政收入增长不断放缓之间的矛盾）日益凸显的情况下，我国的环保产业也正面临着这个时代最大的困境：缺钱。于是，在这样的背景下，环境部从2018年即开始提出了EOD模式的倡议，到今年发改委等多部委再次出台EOD有关政策，可见中央之重视。同时，也让人明显地感受到我国经济进入新常态，经济发展与环境污染之间日益凸显的矛盾！

那么EOD到底是什么呢？我们且先看个例子。

二、跟达康书记学习什么是EOD？

热播剧《人民的名义》中讲了一个达康书记将林城煤塌陷区改造成湿地公园和开发区，最终造福一方的故事。事实上，这个故事是有原型的：即江苏省徐州市的潘安湖国家湿地公园。2010年起当地通过“挖深填浅、分层玻璃、交错回填”等技术改造塌陷区，恢复土地生态调节功能，同时建起了湿地公园景观，接着又规划了污水厂、交通路线、幼儿园、医院等配套设施，打造集康养、休闲旅游、电子商务、高端住宅于一体的现代生态新城，实现了从一城煤灰半城土到一城青山半城湖的转变。2017 年底，领导人视察潘安湖采煤塌陷区整治工程时，指出“资源枯竭地区经济转型发展是一篇大文章，实践证明这篇文章完全可以做好”，首次提出了“只有恢复绿水青山，才能使绿水青山变成金山银山”！此处的潘安湖项目其实即可看作EOD的官方范本。

三、简介：传统补贴难维系，借鉴地铁商圈的开发模式

回过来讲，什么是EOD，套用官方解释，

EOD（Ecology-OrientedDevelopment）模式是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合。

在笔者看来，狭义的EOD模式其实主要就是将生态环境治理带来的经济价值内部化，以解决环保前期投入的资金问题，简单的说，EOD就是怎么让绿水青山真正变成金山银山！
长久以来，环保作为传统的正外部性产业（即给他人谋福利，自己却没有得到相应补偿），市场机制一直不能有效的进行资源配置，因此环保产业主要依靠政府的购买服务和补贴。但依靠政府补贴，显然不是最佳策略，尤其是当政府缺钱的时候，整个产业都显得岌岌可危。要想解决正外部性产业的困境，一个常用的现代化方法即是依据科斯定理，明确产权，通过市场机制来实现资源的最优配置。近年来发达国家推行的污染排放权即是很好的例证，我国目前也正积极推行排污权、炭排放权等交易制度来健全环境治理的市场体系。在EOD模式中，项目公司通过改善环境，用优良的生态基底吸引产业和人口，并将环境效应带来的社会效益增值进行提前锁定，实现区域整体溢价增值，并以此实现对环保产业的反哺，以解决环保项目财政投入不足的突出问题，从而实现社会可持续发展。如果回顾城市发展历程，我们其实可以发现EOD并不算是一种全新物种，类似的还有TOD（公共交通导向型开发模式），SOD（公共服务导向型开发模式）等等。以TOD为例，项目公司以火车站、地铁站等为中心，以400-800米为半径，打造集商业、文化、教育、居住等为一体的商业综合体，实现土地增值+物业增值。大家常见的各大地铁商场即是这种模式的典型代表，例如上海五角场的万达商场。而运作这类项目的公司则以香港地铁公司为代表，港铁公司通过对轨交和物业的统一规划设计，并与政府协商，提前获得地铁站附近土地，锁定由于地铁开通预期带来的土地溢价收益，随后一边俢地铁，一边在地铁周边开发物业。在土地升值之后，港铁一方面通过拍卖方式将地铁上盖的土地卖给开发商，或自己作房地产开发，实现土地增值收益和房地产开发投资收益，另一方面，通过对开发出的地铁商业办公等自持物业运营，获得物业升值收益和物业租金收益。通过这种模式，港铁公司实现了持续盈利，建立了全球首屈一指的城市轨道交通体系。

内地的深圳地铁也基本学习的是港铁模式，从2013年开始即实现盈利，成为我国为数不多的盈利的地铁运营商。值得一提的是，在2015年著名的万科股权之争中，万科曾计划引入深圳地铁，其背后同样有“地铁运营+上盖物业开发”的战略考量。

四、路径：看EOD如何化绿水青山为金山银山

由上可见， EOD模式与上述TOD类似，参照济邦咨询，其实现路径基本分为三步走：1) 重构生态网络：通过环境治理、生态系统修复、生态网络构建，为城市发展创造良好的生态基底，带动土地升值；2) 整体提升城市环境：通过完善公共设施、交通能力、城市布局优化、特色塑造等提升城市整体环境质量，为后续产业运营提供优质条件；3) 产业导入及人才引进：通过人口流入及产业发展激活区域经济，从而增加居民收入、企业利润和政府税收，最终实现自我强化的正反馈回报机制。其对应的收益来源主要分两块：1）土地溢价及土地出让收入。通过环境改善实现土地增值，再分享土地一级出让收益或者地产开发来实现资金需求平衡可以说是当前EOD模式的核心，这也是最直接的最快速的收益模式，但这可能将EOD项目做成生态环境治理类项目与地产项目的组合，没能将生态导向纳入项目前期规划、建设、运营、产业导入的全盘考虑，因此缺乏可持续发展的能力，且土地溢价及土地出让收入直接作为项目收入缺乏明确政策支持。

2）产业反哺分成收益。就目前来看，实现生态与产业有效融合的项目较少，这主要是由于产业培育周期较长，不确定性较大，且项目参与主体多，生态价值难以定量测算，主体之间难以确定收益类型划分，对参与主体的实力要求高，这方面还有待进一步探索。
来源：ppp观察

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