摘要：作为温室气体排放大国，美国在应对气候变化领域的一举一动都备受关注。在“两党制”的政治体制下，每四年一届的总统大选都可能对美国的气候政策产生深远影响。通常情况下，民主党的胜选被认为是美国乃至全球气候治理的曙光，但特朗普在其任期内对司法系统的调整为今年的这道曙光蒙上了一层阴影。

美国最高法院在2006年“马萨诸塞州诉美国环保署”一案中的判例奠定了美国气候政策的法律根基，而这一根基的稳固程度则取决于这一判例是否有可能在新的司法案件中被推翻。纵览美国的司法历程，推翻已有的司法判例虽然难度极高，但并不鲜见，而九位大法官的意识形态则在其中扮演着重要角色。

在新任大法官艾米·科尼·巴雷特上任后，美国最高法院进一步右倾，拜登政府若想重建气候立法，或在能源、机动车领域采取更为严苛的规制手段，必将面临来自立法与司法系统的掣肘。如何在任期内贡献出真正改变美国气候政策格局的长远举措，是拜登在其气候宏图背后需要回答的首要问题。

围绕这一议题，昆山杜克大学环境研究中心环境经济学研究团队中的常杰中、丁可、李如玥和刘冬惠从司法角度，具体分析了美国气候政策所面临的机遇与挑战。

在这次超长待机的2020年美国总统大选中，民主党候选人乔·拜登率先得到270张选举人票。虽然美国联邦总务局还未就拜登的胜选予以确认，部分摇摆州的计票仍具争议，但拜登已开始着手组建新任内阁。若民主党顺利掌舵白宫，美国政府必将重整奥巴马时期的“气候遗产”，在能源、交通等领域重新加强气候管控，并积极参与全球气候治理。据悉，拜登已计划任命John Kerry为气候变化特别大使，重启气候外交。

气候议题在拜登团队的竞选纲领中占有一席之地。以“变革能源体系、发展绿色经济”和“环境正义”为核心，拜登的气候主张包括建立一套清洁能源标准，使美国电力行业在2035年前实现碳中和，同时推动美国在2050年前实现100%的清洁能源经济，达到全面碳中和。为实现这一雄伟目标，拜登提出将在第一个任期内（2021-2024）投资2万亿美元用于应对气候变化，并将在上任第一天带领美国重返《巴黎协定》。但在三权分立的政治体制下，拜登政府在气候政策上的“拨乱反正”之路将会面临重重挑战。一方面，当前美国参议院仍是以共和党议员为主，拜登政府在立法层面的阻力难以忽视。另一方面，美国最高法院的构成愈发保守。在原最高法院大法官金斯伯格于今年9月份去世后，特朗普迅速提名了保守派法官艾米·科尼·巴雷特 (Amy Coney Barrett) 来填补席位。10月26日，参议院以52票赞成、48票反对正式批准巴雷特担任最高法院大法官。在美国最高法院进一步右倾的情况下，司法部门会在美国气候政策的复苏之路上扮演怎样的角色，值得我们关注。

司法是美国气候政策的根基所在

在美国行政、立法、司法三权分立的政治制度下，司法部门的职责包括向国会立法提出异议，或通过司法案件裁决对立法进行解释，以及审理触犯联邦法的刑事案件。美国气候政策的法律基础就建立在2006年马萨诸塞州诉美国环保署（EPA）一案中，最高法院对《清洁空气法案》的司法解释之上。

马萨诸塞州诉EPA一案既是美国联邦最高法院首例涉及气候变化议题的案件，也是美国法律层面应对气候变化的里程碑，极大地影响了美国政府应对气候变化的节奏和行动。在此案件中，美国联邦最高法院在判决中明确指出EPA应当依据《清洁空气法案》，将二氧化碳等温室气体视作“空气污染物”，并履行相应的监管职责。一方面，最高法院认可了气候变化问题的重要性，并相信这一现象正在造成伤害。另一方面，最高法院指出，除非EPA可以合理合法的证明温室气体不会加重气候变化危害，EPA则必须采取措施管控温室气体排放。基于这一判决，EPA于2009年发布了《危害调查结果》，正式宣布六种温室气体属于“大气污染物”。在此基础上，时任奥巴马政府采取了系列积极的气候管制行动，包括为机动车制定了新的燃油效率标准、出台条例监管煤电厂与天然气电厂的污染排放，并于2013年提出了《清洁电力计划》（Clean Power Plan, CPP）动议。

马萨诸塞州诉环保署

在此案件中，原告为马萨诸塞、加利福尼亚等十二个州，纽约市等三个城市以及诸多环境保护组织。他们诉告EPA未履行对车辆等移动源温室气体排放的监管职责，导致全球气候变暖加剧，海平面上升，风暴、洪涝等极端天气频发，进而使马萨诸塞州等沿海地区蒙受更大的损失。而EPA则认为国会未根据《清洁空气法案》授予其监管二氧化碳和其他温室气体的权力。

该案最早于2005年由美国哥伦比亚特区巡回上诉法院受理，但很快便以原告败诉告终。随后原告继续提请最高法院审查。在2006年7月的复审中，最高法院认为EPA拒绝履行监管职责的理由偏离了法律文本。《清洁空气法案》第7601条第(a)(1)款明确要求，EPA的任何判断都应以一种空气污染物是否“在合理预期下导致或助长了对公共健康或福利的损害”为基准。基于此规定，EPA只有在证明温室气体并不会推动气候变化时才能够放弃对温室气体的监管责任。但这显然有悖于目前的科学认知。因此，最高法院判定二氧化碳等温室气体属于《清洁空气法》管辖的“空气污染物”， EPA不可以推卸《清洁空气法案》第7521条(a)(1)款赋予其保护公众健康和福利的职责。

在此判决中，九位最高法院大法官的态度是决定判决结果的关键。大法官约翰·保罗·史蒂文斯 (John Paul Stevens)主笔给出判决，大法官安东尼·肯尼迪（Anthony Kennedy）、戴维·苏特（David Souter）、露丝·巴德·金斯伯格 (Ruth Bader Ginsburg)、史蒂芬·布雷耶（Stephen Breyer）支持这一判决。而首席大法官约翰·格罗佛·罗伯茨(John Glover Roberts Jr.)主要就“马萨诸塞州所受损害可归咎于EPA的不作为”提出异议，认为这一观点缺乏足够的科学支撑；该异议得到安东宁·斯卡利亚（Antonin Scalia）、克拉伦斯·托马斯（Clarence Thomas）和塞缪尔·阿利托（Samuel Alito）三位大法官的支持。此外，斯卡利亚、罗伯茨、托马斯及阿利托大法官共同就原告的诉讼提请资质(standing)对判决结果提出反对意见。

美国的气候政策根基稳固吗？ 

最高法院的判决为所有其他法院所遵循，任何下级法院都不能取代最高法院的判决，甚至连国会或总统都不能改变、拒绝或无视最高法院的裁决。为提供相对稳定且可预期的法律环境，美国的法律体系通常以“遵循先例”的原则在司法过程中维持先前的裁决。美国最高法院曾表示，频繁推翻之前判例会透支国家对法院的信任，而法院的合法性也将会随着其动摇的频率而逐渐消失。因此，在气候问题上，要推翻最高法院在2006对马萨诸塞州诉EPA一案中的裁决是非常困难。

但即使困难，这一根基被动摇的可能性并不为零。

最高法院大法官改变主意的情况并不少见。截至2019年5月，最高法院已推翻了236项自己之前的判决，这个数字着实令人惊讶。其中一些判例的推翻标志着美国社会和法治的巨变。推翻美国最高法院的判例主要有两种方式。

一是通过修改宪法（即提出修正案）和通过国会法令的方式来推翻最高法院的判决。修正案的提出须经美国国会参议院和众议院的三分之二表决通过，或者由三分之二的州议会请求召开全国制宪会议。此后，修正案还必须经过四分之三州议会的批准才能修改宪法。这并非易事，但的确已发生过多次。例如，1970年，美国国会通过了《投票权法案》修正案，要求所有州将18至21岁之间的公民登记为选民。俄勒冈州带头反对拉低投票年龄，并以该法案违宪为由提起诉讼，即为俄勒冈州诉米切尔一案（Oregon v. Mitchell）。在此案的裁决中，美国最高法院裁定美国国会可以为联邦选举设定投票年龄要求，但不能为地方或州选举的投票年龄设定要求。可仅在半年后，美国宪法第二十六条修正案得到了超过四分之三的州议会的批准并正式生效，规定年满十八岁和十八岁以上的合众国公民的选举权不得因为年龄而被合众国或任何一州加以拒绝和限制。相应地，美国最高法院关于联邦政府不能为州和地方的选民设置年龄要求的裁决也被随即推翻。

二是当在其他案件中出现与先前案件相同的宪法问题时，最高法院可能会根据社会与政治局势的变化以新的视角重新审视，并通过投票否决自己先前的判例。例如，美国历史上具有里程碑意义的民权案--布朗诉堪萨斯州托皮卡教育委员会案（Brown v. Board of Education）（以下简称“布朗案”）就推翻了最高法院之前的判决。1954年5月17日，美国最高法院作出裁决认为，堪萨斯州政府批准的公立学校种族隔离制度违反了第14条修正案的平等保护条款（Equal Protection Clause），因而违反宪法。平等保护条款保护所有合众国公民在法律面前均可得到同等的对待。布朗案的裁决标志着美国学校中种族隔离合法化的结束，在上世纪50年代的美国掀起了民权运动的高潮。该法案的裁决有效推翻了臭名昭著的最高法院案件之一普莱西诉弗格森案（Plessy v. Ferguson）。该法案认为种族分开但平等的思想在宪法上是可行的。这类判决在美国历史上很少发生，但随着时间的推移，美国最高法院一直在非常谨慎地根据一些重大的社会变化和进程来改变了它的裁决。

右倾的最高法院会如何影响

美国的气候政策走向？

特朗普政府在过去四年中将环境放松管制作为其议程的基石，对包括汽车和发电厂排放标准在内的法规进行了重大修改。新任大法官巴雷特的加入让很多人担心，保守派共和党法官在最高法院的充斥是否会让美国在环境立法领域开倒车的进程大大加速。巴雷特于 1972年出生于美国路易斯安那州新奥尔良市，是一名忠实的天主教徒。美国的共和党总统非常倾向于选择天主教教徒作为大法官候选人。特朗普于2018年提名的大法官布雷特·卡瓦诺就是坚定的天主教保守派。在此之前小布什、老布什和里根三位共和党总统执政时，被提名的大法官中有73%都是坚定的天主教。

巴雷特在1997年从印第安纳州圣母大学获得法律博士（Juris Doctor）后，先后为哥伦比亚特区巡回上诉法院法官劳伦斯·西尔伯曼（Laurence Silberman）和已故最高法院大法官安东尼·斯卡利亚（Antonin Scalia）担任过助理。劳伦斯·西尔伯曼被认为是最坚定的保守派法官之一。安东尼·斯卡利亚则是天主教徒，支持拥枪，反对堕胎、同性恋及平权法案，被认为是最高法院大法官中立场偏向保守派的领导者。2017年，巴雷特被特朗普任命为第七联邦巡回上诉法院法官。自上任以来，她在拥枪权利、堕胎和移民等领域多次展示自己的保守派立场。进步派人士担忧，一旦巴雷特出任大法官，美国最高法院将变得更加保守。在参议院就其任命大法官而召开的听证环节，巴雷特被多次问及对于气候变化的看法。巴雷特非常谨慎的应对这些问题，称她不是一个科学家，对全球变暖或者气候变化上的看法尚无定论，而且她的个人看法和她的法官工作无关。

除巴雷特外，现任大法官中还有特朗普于2017年提名的尼尔·戈萨奇和2018年提名的布雷特·卡瓦诺，他们都是传统保守派法官。其中，尼尔参与过的环境相关案件较少，但从目前来看总体持保守态度。他对最高法庭是否受理环境相关案件的要求较高，且在最近毛伊县诉夏威夷野生动物基金会一案中（County of Maui v. Hawaii Wildlife Fund）持反对环境规制的主张。布雷特对环境规制的态度则相对模糊，他相信气候变化正在发生且人类活动是主要成因，但倾向于用约束政府机构而非企业的方式来解决气候变化问题。2014年尚在下级法院时，他曾在环境保护局诉宾夕法尼亚州荷马城市电力公司案中持反对环境规制的主张。

今年10月，华盛顿特区巡回上诉法院初步聆听了2019年由多数民主党州提起的诉讼。该诉讼反对时任特朗普政府推翻奥巴马时代对电厂碳排放的规制措施。可以看到，美国国内关于联邦政府的温室气体规制义务的司法讨论仍在继续。拜登上任后，无论他计划通过行政命令的方式快速复辟奥巴马时期的气候政策，还是期待通过立法改革的方式来稳固民主党在气候问题上的宏伟蓝图，他都将面临一个由特朗普任命的数百位共和党新法官组成的联邦法庭体系，以及一个更加保守的最高法院。绕开议会直接走行政捷径，拜登即使在任期内取得再多的气候成就终究是水中浮萍，一场政党轮换就可能全部推翻。而过于激进的立法行动将会面临多方阻扰，使美国的气候政策兜兜转转，难以取得实质性进展。相比之下，用合作博弈的方式在美国国内各方利益间寻找一条共赢之路，也许是目前美国气候政策最为乐观的出路。这也可以为未来的国际气候合作留有更多空间。

昆山杜克大学环境研究中心环境经济学研究团队以张俊杰教授为首，长期关注环境、政策、经济、国际关系等交叉背景下的气候变化问题。研究方向包括中美气候合作、气候治理的经济激励、气候变化的经济社会影响、绿色能源转型、应对气候变化技术评估等领域。相关研究已获得中国国家自然科学基金、美国国家科学基金、能源基金会、世界银行等机构的支持。

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来源：南方能源观察