香港电灯和中华电力虽然都是私有公司，并不是由政府授权专营，理论上任何投资者都可进入香港电力市场，但自香港第一家电力公司香港电灯在1889年成立距今130年间，从未有其他电力公司认真企图进入香港的电力市场。

两家发输配供垂直一体化的电力公司划港而治，港岛区、鸭脷洲和南丫岛的用户只可选择港灯的电力服务，九龙和新界区的用户只能让中电作为电力供应商，用户没有自主选择权。而且两家电力公司的电费标准也不一样，港灯的电费一直以来都比中电要高，港岛居民只能被迫接受更高的电价。

虽然港灯和中电通过横跨海港的3回132kV海底电缆相连，但联网的主要目的是为了在紧急情况下能提供电力支援，所以在输电容量上的限制并不支持大规模的电力交换。因此，港灯和中电也从未踏进对方的地盘。

外来投资者想进入香港电力市场，要么投入大量资金在地上、地下原本已拥堵不堪的线路外架设新电网，要么使用两大公司现有的电网。前者会造成巨大的资源浪费；后者恐怕要从新投资者那儿收缴高昂的使用费，使供电成本徒然升高，失去竞争力。

历史、政治、地理、经济等因素多维度造就了如今独特的香港电力市场。

管制计划协议管不住电价

香港政府一直以来推行自由市场经济政策，在私人商业领域中奉行“积极不干预”的原则。但电力涉及民生，而香港电灯和中华电力已成为事实上的寡头，香港政府与两家电力公司分别签订了《管制计划协议》，以达到监管目的。

香港的电力管制计划协议起源于上世纪中叶，当时九龙地区工业快速扩张，用电量增长迅速，供电能力跟不上需求，导致经常出现停电和电价飞涨的情况。1952年，中电以石油价格波动为由，向用户加征17%的燃油附加费。公众不满的声音日益增大，甚至要求政府接管中华电力。当年的港英政府成立了一个独立调查委员会，聘请英国电力专家研究如何监管两家电力公司，顾问团经过调查后，给出收购两家公司的建议。中华电力为避免被政府接管，主动提出利润管制计划建议。政府考虑到公众的利益，认为确实需要确立管制方案来监管那些在垄断或半垄断的情况下向大众提供服务的公司，要求它们遵循管制方案来运营。管制方案的初衷是使受管制的公司有一个“合理”的收益率，鼓励股东长远投资，同时以最低的成本来满足社会对它们服务的需求，达到双赢的目标。

香港政府与中华电力于1964年签订第一个《管制计划协议》，协议规定最高许可收益率是用于电力运营的固定资产平均净值总额的13.5%，协议为期15年，每五年重新评估一次，中电或政府均有权要求修改。随后，1979年，香港电灯也加入到管制方案当中。政府根据《管制计划协议》定期审核中电和港灯的财务、电费、业绩、电力发展计划及成本等。

《管制计划协议》的核心内容有三项：

1. 基本电费：营运成本+燃料调整费+公司利润净额。电力公司可以申请加价，但需要获得政府同意，通过政府每年的电费审核核定后，便能提价。

2. 准许利润：固定资产平均净值总额的13.5%，若资金来自股东，可以另加1.5%的准许利润，达到15%。电力公司的利润和其资产挂钩，保证电力公司有相对稳定的收益。（年度投资回报率在2008—2018的《管制计划协议》下调至9.99%，在最新一份2019—2033的《管制计划协议》下调至8%）

3. 发展基金：电力公司账目中设立发展基金，实际利润和准许利润的差额，将拨入发展基金协助电力公司购置资产，当准许利润不足时从发展基金拨出资金弥补电力公司的收益。（从2008年起签订的《管制计划协议》，发展基金更改为电费稳定基金，主要用于减少电费的增加或在合适情况下促进电费的下降）

《管制计划协议》提供了一个宽松的环境，保障两家电力公司获得合理且稳定的收益，也为政府提供了监管的手段，政府可以调整电力公司的准许利润，审核电力公司的投资计划和成本。

但实际上政府无法通过管制计划协议来监管电费涨价。在目前的管制计划协议中，准许利润是按照固定资产净值总额的比例计算，电力公司加大对“合理”的固定资产的投资，固定资产的净值总额越大，准许利润就越多。

另外，虽然燃料价格波动会影响发电成本，但只要利润不超过准许上限，电力公司就能申请涨电价。面对两家电力公司屡次大幅加价，香港政府除了表示不可接受外，也无能为力。

以创下近十年来电价最大涨幅的2012年为例子，中华电力和香港电灯在2011年底宣布自2012年1月1日起电费分别加价近9.2%和6.3%，香港社会一片哗然。时任港灯董事、总经理曹棨森称，此次加价有近90%是因为燃料价格上升导致。中电总裁蓝凌志则解释，煤价和液化天然气价格平均较2010年贵三成；为达减排要求，中电兴建90亿元烟气净化项目，再加上广深港高铁等供电发展，令运营成本上升。

这个90亿元的烟气净化项目，确实是应环保要求建的，同时也在无形中做大了固定资产，继而提高了准许利润。尽管燃料价格上升导致成本增加，但只要利润不超过9.99%的准许上限（2008—2018年的《管制计划协议》中准许利润为9.99%），两家电力公司都能合理合法地涨价，将营运成本、燃料价格波动等本应自身承担的商业风险转嫁到用户身上。

最终在港府和舆论的压力下，香港电灯调整收费结构，采取阶梯收费制度，九成住宅用户实际加幅在4.97%或以下，但用电量大的用户却有机会高达8%，整体加幅维持在6.3%。中华电力一度拒绝妥协，直到2012年元旦前夕才降至4.9%。

布满荆棘的改革之路

香港不是没想过要进行电力改革，早在第三份《管制计划协议》生效期间（1993—2008），港府曾在2005年就香港电力市场未来的发展向公众发出咨询，获得多份来自香港各界的回应文件和建议，其中就包括香港工业总会关于《2008年后香港电力市场结构重整》的建议文件（下称“文件”）。

文件认为，开放香港的电力市场，首要是提升香港岛与九龙之间的联网容量至100万千瓦，使消费者可以自由选择电力供应商，以及成立独立监管机构来监管2008年后电力市场的安排，考核香港电灯和中华电力的表现，为可再生能源制订准入安排并帮助它们进入市场，为新加入市场的供电商和来自内地的电力供应制订准入规则。当所有条件成熟时，香港电力市场将可在受规管的情况下引入竞争。

同时，文件指出，两家电力公司的《管制计划协议》需要进行一系列的调整，包括：准许投资回报率下降至固定资产净值总额的8%；延长电厂的可用年限；过剩产能不应算入准许投资回报；在2009年至2018年的过渡期中，如内地有电力可供香港使用，而其价格较本地产电的成本便宜，则两家电力公司必须向内地购电；分拆两家电力公司的发电、输电及配电和售电业务；鼓励提高营运效率和采用可再生能源发电等。

这是一份非常全面的香港电力市场结构重整建议，方案的实施目标是，使香港电力市场渐进、稳定、可持续地发展，用户也能通过支付更具竞争性的价格继续享用安全、可靠的电力服务。

然而，2006年，港府与两家电力公司展开谈判后，却始终没有公布谈判结果。2008年，在舆论反对的情况下，政府依旧与两家公司签订了为期10年的《管制计划协议》。

这份2008年版的《管制计划协议》在以下方面作出了调整：准许利润更改为固定资产平均净值总额的9.99%与可再生能源固定资产平均净值总额的11%的总和，鼓励引入可再生能源；计算准许利润时扣除过剩发电容量；协助提供购置固定资产的发展基金更改为电费稳定基金，用于减少电费的增加或在合适情况下促进电费的下降；批准延长资产折旧期，发电厂及机械的折旧期从30年延长至35年，电缆、输电及配电设备从30年延长至60年；增加关于搁浅成本的协定，为将来可能开放市场引入竞争作铺垫。

2014年和2015年，香港环境局分别就香港未来发电燃料组合及电力市场未来发展开展公众咨询。香港的电力监管主要由环境局和机电工程署负责。环境局负责有关能源政策的制定、能源发展规划以及实施对能源市场的经济监管；机电工程署负责安全事宜的监管，并为环境局在经济监管方面提供技术支援。在香港，与电力相关的法律法规有《电力条例》（香港法律第406章）、《空气污染管制条例》、《环境影响评估条例》等，对电力供应商、工程承包商、用户及政府管理部门、安全环保等方面进行监管。

时任香港特区环境局局长黄锦星在2015年5月举行的立法会经济发展事务委员会会议上提到，香港社会一直有意见认为特区政府应为电力市场引入竞争。但特区政府认为“开放市场是一个漫长、复杂及循序渐进的过程，会为不同市场带来不同的结果；并且外国经验显示不能期望引入竞争会令电费下调，而个别地方开放市场后亦为供电稳定性带来不明确的结果”。

黄锦星坦言，虽然特区政府现阶段对从内地输入电力有所保留，但香港应该继续将为电力市场引入竞争作为长远目标，让用户有更多选择，区域合作仍是一个主要选项。

在这次“电力市场未来发展公众咨询”三年后，2018年，第四份《管制计划协议》到期，在此期间，香港政府未提出更深入的改革方案。最新签订的2019年版《管制计划协议》没有提及“伤筋动骨”的改革，只是把准许利润下调至固定资产平均净值总额的8%。

距离2005年香港工业总会提出的改革建议已经过去快15年了，开放电力市场引入竞争的目标依然遥遥无期。路在何方？
来源：南方能源观察