2019年4月3日，生态环境部发布《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》。回顾条例的前世今生，2014年12月10日国家发展改革委以部门规章形式出台的《碳排放权交易管理暂行办法》（国家发展改革委第17号令）对碳排放权交易的主要环节作了明确规定，为后续出台行政法规奠定了基础。在《碳排放权交易管理暂行办法》基础上，国家发展改革委组织专家对内容进一步提炼和简化，力求突出实施碳排放权交易的核心问题，征求各方意见后，形成《碳排放权交易管理条例》（送审稿），作为行政法规，按照相关的立法程序提请国务院审议。此次《条例》（征求意见稿）的出台，是气候变化工作的职能自2018年4月由发展改革委划转到生态环境部后，生态环境部出台的碳排放权交易重大政策。该条例未来正式出台后，将作为全国碳市场建设运行基础的法律框架。

本文将《条例》（征求意见稿）与之前的送审稿进行了比较分析，解读主要的政策变化点（除了主管部门由国家发展改革委调整为国务院生态环境主管部门这个变化）。

（1）总体框架简化，内容有增有减

《条例》（征求意见稿）不分章节，共27条，和之前送审稿的7章37条相比进行了简化，主要增减内容如下：

• 增加（基本原则）：碳排放权交易实行政府引导和市场调节相结合，坚持公开、公平、公正的原则，促进温室气体排放控制与经济发展阶段相适应、与其他相关政策目标相协调。

• 增加（交易方式）：重点排放单位和其他符合规定的自愿参与的单位和个人可以购买碳排放权，也可以出售、抵押其依法取得的碳排放权。

• 增加（交易规则）：重点排放单位和符合规定的其他自愿参与的单位和个人应当遵守国务院生态环境主管部门制定的碳排放权交易规则开展交易。禁止任何单位、个人通过欺诈、恶意串通、散布虚假信息等方式操纵碳排放权交易。

• 增加（抗拒监督检查责任）：重点排放单位、核查机构、其他自愿参与碳排放权交易的单位等有关单位和个人违反本条例规定，拒绝、阻挠监督检查的，由地方人民政府生态环境主管部门责令限期改正，予以警告；逾期拒不改正的，对违法单位处2万元以上10万元以下罚款，对违法个人处1000元以上5000元以下罚款。

• 删除【新能源汽车配额管理】对重点汽车生产企业实行基于新能源汽车生产责任的排放配额管理，具体规则由国务院碳交易主管部门另行制定和颁布。【解读：对重点汽车生产企业实行基于新能源汽车生产责任的排放配额管理，具体规则可能会另行制定和颁布】。

• 删除【交易机构】国务院碳交易主管部门负责确定碳排放权交易机构，并对其业务进行监督和管理。交易机构提出其交易细则，报国务院碳交易主管部门批准后实施。

• 删除【交易机构责任】，补充为（交易主体责任）：重点排放单位和其他符合规定的自愿参与碳排放权交易的单位和个人违反本条例规定，通过欺诈、恶意串通、散布虚假信息等方式操纵碳排放权交易，或者有其他违反碳排放权交易规则行为的，由地方人民政府生态环境主管部门责令限期改正，没收违法所得；逾期拒不改正的，处违法行为涉及金额5倍以上10倍以下罚款；自愿参与碳排放权交易的单位和个人有上述行为，情节严重的，由国务院生态环境主管部门注销其碳排放配额，禁止其3 年内参与碳排放权交易。【解读：对交易机构责任的规定，具体规则可能会另行制定和颁布】。

（2）纳入门槛统一

《条例》（送审稿）中规定“省级碳交易主管部门根据国务院碳交易主管部门公布的标准或经国务院碳交易主管部门批准的标准”， 提出本行政区域内所有重点排放单位的名单，由国务院碳交易主管部门审定“。而《条例》（征求意见稿）则统一为”地方人民政府生态环境主管部门应当按照公布的纳入碳排放权交易的温室气体种类、行业范围以及重点排放单位确定条件，提出本行政区域内的重点排放单位名录，经本级人民政府同意后报国务院生态环境主管部门“。

（3）国家温室气体排放控制目标不再是配额分配考虑的唯一因素

与《条例》（送审稿）相比，《条例》（征求意见稿）中配额分配将综合考虑温室气体排放控制目标、经济增长、产业结构调整等因素，国家温室气体排放控制目标不再是配额分配考虑的唯一因素。

此外，本次《条例》（征求意见稿）仅对排放配额核定的责任进行了规定，“地方人民政府生态环境主管部门可以根据公布的碳排放配额分配方法和标准向重点排放单位预分配部分碳排放配额”，未像此前的《条例》（送审稿）对总量、预留、分配方法、配额调整、分配原则、地方剩余配额归属等细节进行规定。【解读：可能会出台配套的配额管理细则】

（4）核查经费纳入中央预算安排，核查机构和人员资质认证全国统一？

《条例》（征求意见稿）明确“核查经费纳入中央预算安排”，而之前的《条例》（送审稿）中是“核查费用由同级财政予以安排”。

此外，《条例》（征求意见稿）还规定“重点排放单位可以在国务院生态环境主管部门公布的核查机构名录内自主选择核查机构”。

联想之前各地重点排放单位的碳核查，核查机构的核查资质，核查经费以及核查人员考试都由地方碳交易主管部门负责，可以猜测后续可能会开展全国统一的核查机构资格认证和核查员考试。

（5）明确地方核定排放量的时限

此前，《条例》（送审稿）未规定地方核定其行政区域内所有重点排放单位上年度的排放量的时限，《条例》（征求意见稿）明确时限为“自收到温室气体排放报告和核查报告之日起30 日内“。

（6）配额清缴统一时间节点为当年12月31日？

本次《条例》（征求意见稿）规定“结余配额可以出售，也可以结转使用，不足部分应在当年12月31日前通过购买等方式取得”，这意味着配额长期有效，可结转使用。但对于“12月31日”这个时间节点没有明确是否为履约截止日期，因为与目前各试点6、7月份履约不一致。如果全国统一配额清缴时间，是不是各地碳核查的时间也会统一？如果是这样，面对集中井喷式的重点排放单位核查，核查机构如何应对？是否能有足够数量有能力的核查机构来承担这样的任务？国家如何在短时间内完成全国统一的核查机构认证和核查人员资格考试？

《条例》（征求意见稿）与此前的送审稿都允许符合规定的碳减排指标用于履行配额清缴义务，视同碳排放配额管理。但具体的抵消机制，如项目类型、地域、减排量产生时间以及允许的比例，没有明确。

（7）“交易主体”补充规定登记交易机构、核查机构从业人员禁止参与交易

在交易主体方面，《条例》（征求意见稿）补充规定“国家碳排放权注册登记系统和交易系统运行管理机构、核查机构及其工作人员不得从事碳排放权交易“。可以理解为任何可以获取重点排放单位碳排放信息的碳交易从业机构及个人都被禁止参与交易。

（8）补充市场调节机制内容

对市场调节机制，《条例》（征求意见稿）补充规定了“建立涨跌幅限制、风险警示、异常交易处理、违规违约处理、交易争议处理等管理制度”，可以通过拍卖、从市场买回碳排放权进行市场调节，相关收入、支出纳入中央预算安排。

（9）对因重点排放单位退出引起的配额结余或履约义务做出规定

此前的《条例》（送审稿），对【重点排放单位调整】做出了规定，要求“重点排放单位关闭、停产、合并或生产发生重大变化的，省级碳交易主管部门在国家碳交易注册登记系统对相关信息进行变更登记，并报国务院碳交易主管部门备案”。但是这个【重点排放单位调整】似乎既包括因合并符合重点排放单位确定条件的，也包括不符合条件而不再按照重点排放单位管理的。此外，对于不符合重点排放单位确定条件的企业，如有配额结余或者没有履行清缴义务，也没有做出明确规定应如何处理。

本次《条例》（征求意见稿）对因关闭、分立、温室气体排放量变化大等原因不再符合重点排放单位条件的企业，做出了（退出规定），明确不再按照重点排放单位管理，同时规定这些退出的重点排放单位，如有结余的碳排放配额或者尚未履行配额清缴义务的，其权利义务承继依照有关法律规定处理；预分配取得的相应碳排放配额，应在注册登记系统注销。

（10）违法成本有升有降

与此前的《条例》（送审稿）相比，本次《条例》（征求意见稿）中规定的违法成本有升有降，如：重点排放单位的违法成本相对之前有所下降，如违反《条例》规定，责令限期改正，逾期拒不改正的，之前最低处以10元罚款，最高处以100万的罚款；而本次《条例》（征求意见稿），最低违法成本下降到5万元，最高仅有20万元。对于未按时足额履约的，最低罚款也从之前的3倍年度市场均价下调为2倍年度市场均价，而且删掉了对逾期不缴纳罚款的加罚。对核查机构的违规处罚力度较之前有所下降（详见下表1）。对重点排放单位违法处罚力度的减弱，势必会影响履约效果。

此外，《条例》（征求意见稿）删除了对交易机构责任的规定，增加了对交易主体责任和抗拒监督检查责任的规定（详见下表1）。

表1：《条例》违法成本比较

法律责任类型	违法具体内容	《条例》（送审稿）	《条例》（征求意见稿）
重点排放单位责任	违反《条例》规定，责令限期改正，逾期拒不改正	处以10-100万元罚款	处5 -20万元罚款
	未按时足额履约	对不足的配额量，按前一年配额市场均价3-5倍的罚款，同时在其下一分配时段的配额中扣除。逾期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款。	对不足的配额量，按照该年度市场均价计算的碳排放配额价值2-5倍以下罚款。
核查机构责任	违反《条例》规定，责令限期改正	逾期未改正的，处以10-100万元罚款；情节严重的，由国务院碳交易主管部门责令其暂停核查业务，并会同有关部门，取消该核查机构资质；给重点排放单位造成经济损失的，承担赔偿责任	没收违法所得，并处2 -10万元罚款；逾期拒不改正或者有其他严重情节的，禁止其从事核查工作。
交易主体责任	违反《条例》规定，责令限期改正	/	没收违法所得；逾期拒不改正的，处违法行为涉及金额5-10倍罚款；情节严重的，注销其碳排放配额，禁止3   年内参与碳排放权交易
交易机构责任	违反《条例》规定，责令限期改正。逾期未改正的，	处以10-100万元罚款；情节严重的，暂停交易业务，或取消其交易机构资质;给交易参与者造成经济损失的，承担赔偿责任。	/
抗拒监督检查责任	重点排放单位、核查机构、其他自愿参与碳排放权交易的单位等有关单位和个人违反本条例规定，拒绝、阻挠监督检查的由地方人民政府生态环境主管部门责令限期改正，予以警告；逾期拒不改正的，	/	对违法单位处2 -10万元罚款，对违法个人处1000 -5000元罚款

另外，《条例》（征求意见稿）也对“名词解释”的内容做出了调整，如：此前的【国家核证自愿减排量】（是指国务院碳交易主管部门依据相关规定备案并在国家注册登记系统中登记的温室气体自愿减排量，简称CCER）调整为“碳减排指标”（是指对碳排放权交易覆盖范围以外的活动所产生减排量签发的指标，经国务院生态环境主管部门认可后，可用于抵消重点排放单位的温室气体排放）。其它名词解释变化，不再一一赘述。

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碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）

第一条（立法目的） 为了规范碳排放权交易，加强对温室气体排放的控制和管理，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本条例。

第二条（适用范围）在中华人民共和国境内的碳排放权交易相关活动及其监督管理，适用本条例。

第三条（基本原则）碳排放权交易实行政府引导和市场调节相结合，坚持公开、公平、公正的原则，促进温室气体排放控制与经济发展阶段相适应、与其他相关政策目标相协调。

第四条（职责分工）国务院生态环境主管部门负责全国碳排放权交易相关活动监督管理。

国家建立碳排放权交易工作协调机制，负责研究、协调与碳排放权交易有关的重大问题。

省、自治区、直辖市和国务院确定的其他城市的人民政府生态环境主管部门（以下称地方人民政府生态环境主管部 门）负责本行政区域内碳排放权交易相关活动的监督管理。 第五条（覆盖范围和登记系统）国务院生态环境主管部门应当会同国务院有关部门，按照国家确定的温室气体排放控制目标，适时提出纳入碳排放权交易的温室气体种类、行业范围以及重点排放单位确定条件，报国务院批准后公布。

国务院生态环境主管部门负责组织建立、运行、维护并会同国务院有关部门监督管理统一的国家碳排放权注册登 记系统和国家碳排放权交易系统。

第六条（重点排放单位） 地方人民政府生态环境主管部门应当按照公布的纳入碳排放权交易的温室气体种类、行业范围以及重点排放单位确定条件，提出本行政区域内的重点排放单位名录，经本级人民政府同意后报国务院生态环境主管部门。

国务院生态环境主管部门审定后及时向社会公布重点排放单位名录。

第七条（配额分配）国务院生态环境主管部门应当会同国务院有关部门综合考虑国家温室气体排放控制目标、经济增长、产业结构调整等因素，制定并公布碳排放配额分配标准和方法。

第八条（监测、报告、核查）重点排放单位应当加强温室气体排放管理，合理控制温室气体排放量。

重点排放单位应当按照国务院生态环境主管部门的规 定，对本单位温室气体排放情况进行监测，并每年向所在地地方人民政府生态环境主管部门提交本单位上年度温室气 体排放报告和核查机构的核查报告。

重点排放单位可以在国务院生态环境主管部门公布的核查机构名录内自主选择核查机构。

核查机构应当遵守国务院生态环境主管部门制定的核 查技术规程，对核查报告的真实性和准确性负责，不得弄虚作假，不得泄露重点排放单位的商业秘密。核查所需经费纳入中央预算安排，不得向重点排放单位收取任何费用。

第九条（排放量和排放配额核定）地方人民政府生态环境主管部门应当自收到温室气体排放报告和核查报告之 日起 30日内组织核定重点排放单位上年度温室气体实际排放量及相关数据。地方人民政府生态环境主管部门根据公布的碳排放配额分配方法和标准，核定重点排放单位应取得的碳排放配额，并报国务院生态环境主管部门。

第十条（排放配额登记）碳排放配额是所有权人的资产，其权属通过国家碳排放权注册登记系统登记确认，权属变更自登记时起发生法律效力。

重点排放单位的年度温室气体排放量和取得的碳排放 配额应在国家碳排放权注册登记系统登记。

地方人民政府生态环境主管部门可以根据公布的碳排 放配额分配方法和标准向重点排放单位预分配部分碳排放配额。预分配的配额应在重点排放单位相应年度配额中予以扣除。

第十一条（配额清缴）重点排放单位应在规定的时间向所在地地方人民政府生态环境主管部门提交与其上年 度核定的温室气体排放量相等的配额，以完成其配额清缴义务。结余配额可以出售，也可以结转使用，不足部分应当在 当年 12月31日前通过购买等方式取得。

符合国务院生态环境主管部门规定的碳减排指标可用于履行上款规定的配额清缴义务，视同碳排放配额管理。

第十二条（交易主体）重点排放单位和其他符合规定的自愿参与碳排放权交易的单位和个人可以从事碳排放 权交易。

国家碳排放权注册登记系统和交易系统运行管理机构、核查机构及其工作人员不得从事碳排放权交易。

第十三条（交易方式）重点排放单位和其他符合规定的自愿参与的单位和个人可以购买碳排放权，也可以出售、抵押其依法取得的碳排放权。

碳排放权交易可以采取集中竞价、协议等方式进行。

第十四条（交易规则）重点排放单位和符合规定的其他自愿参与的单位和个人应当遵守国务院生态环境主管 部门制定的碳排放权交易规则开展交易。

禁止任何单位、个人通过欺诈、恶意串通、散布虚假信息等方式操纵碳排放权交易。

第十五条（信息披露）国务院生态环境主管部门应当组织定期公布碳排放权交易信息和各年度重点排放单位 的碳排放配额提交完成情况。

第十六条（市场调节） 国务院生态环境主管部门应当加强碳排放权交易风险管理，建立涨跌幅限制、风险警示、异常交易处理、违规违约处理、交易争议处理等管理制度。 根据调节经济运行、稳定碳排放权交易市场需要，国务院生态环境主管部门商国务院有关部门同意，可以以拍卖等方式向重点排放单位有偿分配碳排放权，或者组织购买重点排放单位、其他自愿参与碳排放权交易的单位依法取得的碳排放权。有偿分配碳排放权的收入、购买碳排放权的费用纳入中央预算安排。

第十七条（退出规定）重点排放单位终止，或者因为分立、温室气体排放量变化等原因不再符合重点排放单位确定条件的，不再按照重点排放单位管理，国务院生态环境主管部门应当及时予以确认并公布。

前款规定的单位有结余的碳排放配额或者尚未履行配额清缴义务的，其权利义务承继依照有关法律规定处理；但是，依照本条例第十条第二款预分配取得的相应碳排放配额，应在注册登记系统注销。

第十八条（监督管理）国务院生态环境主管部门、地方人民政府生态环境主管部门履行监督管理职责，可以采取下列措施，重点排放单位、核查机构、其他自愿参与碳排放权交易的单位和个人等不得拒绝、阻挠：

（一）对重点排放单位、核查机构、其他交易主体进行 现场检查；

（二）查阅、复制有关文件资料，查询、检查重点排放单位、核查机构、其他交易主体有关信息系统和监测设施；

（三）要求重点排放单位、核查机构、其他交易主体就 有关问题做出解释说明；

（四）向其他有关单位和个人调查取证。

第十九条（重点排放单位责任）重点排放单位违反本条例规定，不按照国务院生态环境主管部门规定对本单位温室气体排放情况进行监测，不按时提交温室气体排放报告、核查报告，或者提交虚假的温室气体排放报告、核查报告的，由地方人民政府生态环境主管部门责令限期改正，予以警告；逾期拒不改正的，处 5万元以上20万元以下罚款，并委托核查机构核查，根据核查情况核定其温室气体排放量及相关数据。

重点排放单位违反本条例规定，未按时提交与其排放量相等配额的，由地方人民政府生态环境主管部门予以警告、限期履行清缴义务，并处按照该年度市场均价计算的碳排放配额价值 2 倍以上 5 倍以下罚款。

第二十条（核查单位责任） 核查机构违反本条例规定，有下列行为之一的，由地方人民政府生态环境主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处2万元以上 10万元以下罚款；逾期拒不改正或者有其他严重情节的，禁止其从事核查工作：

（一）在核查中弄虚作假；

（二）向重点排放单位收取费用；

（三）泄露重点排放单位商业秘密；

（四）参与碳排放权交易；

（五）有违反核查技术规程的其他行为的。

第二十一条（交易主体责任）重点排放单位和其他符合规定的自愿参与碳排放权交易的单位和个人违反本条例 规定，通过欺诈、恶意串通、散布虚假信息等方式操纵碳排放权交易，或者有其他违反碳排放权交易规则行为的，由地方人民政府生态环境主管部门责令限期改正，没收违法所 得；逾期拒不改正的，处违法行为涉及金额 5倍以上 10倍以下罚款；自愿参与碳排放权交易的单位和个人有上述行 为，情节严重的，由国务院生态环境主管部门注销其碳排放 配额，禁止其 3年内参与碳排放权交易。

第二十二条（抗拒监督检查责任） 重点排放单位、核查机构、其他自愿参与碳排放权交易的单位等有关单位和个人违反本条例规定，拒绝、阻挠监督检查的，由地方人民政府生态环境主管部门责令限期改正，予以警告；逾期拒不改正的，对违法单位处 2 万元以上 10 万元以下罚款，对违法个人处1000 元以上 5000 元以下罚款。

第二十三条（信用惩戒等其他措施）国务院生态环境主管部门、地方人民政府生态环境主管部门应当对重点排放单位、核查机构、其他自愿参与碳排放权交易的单位等有关单位和个人有关违法行为予以记录，并依法纳入信用管理体系。

第二十四条（衔接条款）重点排放单位、核查机构、其他自愿参与碳排放权交易的单位等有关单位和个人违反本 条例规定，给他人造成损失的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

重点排放单位、核查机构、其他自愿参与碳排放权交易的单位等有关单位和个人认为国务院生态环境主管部门、地方人民政府生态环境主管部门的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第二十五条（主管部门责任）国务院生态环境主管部门、地方人民政府生态环境主管部门及其工作人员违反本条例规定，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；直接负责的主管人员和其他直接责任人员构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十六条（名词解释）本条例中下列用语的含义是：

（一）碳排放权，是指参与碳排放权交易的单位和个人依法取得向大气排放温室气体的权利。

（二）配额，是指参与碳排放权交易的单位和个人依法 取得，可用于交易和重点排放单位温室气体排放量抵扣的指标。1个单位配额代表持有的重点排放单位被允许向大气中排放 1吨二氧化碳当量的温室气体的权利。

（三）清缴，是指清理应缴未缴配额的过程。

（四）温室气体，是指大气中吸收和重新放出红外辐射的自然和人为的气态成分，包括二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）、氢氟碳化物（HFCs）、全氟化碳（PFCs）、六氟化硫（SF6）和三氟化氮（NF3）。

（五）碳减排指标，是指对碳排放权交易覆盖范围以外 的活动所产生减排量签发的指标，经国务院生态环境主管部门认可后，可用于抵消重点排放单位的温室气体排放。

第二十七条（施行日期）  本条例自   年  月  日起施行。

来源：生态环境部网站

时间：2019年4月3日

碳排放权交易管理条例（送审稿）

第一章 总则

第一条【立法目的】为加快推进生态文明建设，培育和发展碳交易市场，充分发挥市场在温室气体排放资源配置中的决定性作用，加强对温室气体排放的控制和管理，规范碳排放权交易市场的建设和运行，制定本条例。

第二条【适用范围】在中华人民共和国境内对碳排放权交易相关活动的监督和管理，适用本条例。

第三条【管理部门和职责】国家发展和改革部门是国务院碳交易主管部门，负责碳排放权交易市场的管理和监督。

各省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团发展和改革部门是省级碳交易主管部门，配合国务院碳交易主管部门，对本行政区域内的碳排放权交易进行管理和监督。

其他各有关主管部门应按照各自职责，协同做好与碳排放权交易相关的管理和监督。对纳入碳排放权交易的特定行业，由国务院碳交易主管部门会同省级碳交易主管部门和相关行业主管部门共同管理和监督。

第四条【覆盖范围】国务院碳交易主管部门负责确定碳排放权交易市场纳入的温室气体种类、行业范围和重点排放单位确定标准。

第二章 配额管理

第五条【重点排放单位确定】省级碳交易主管部门根据国务院碳交易主管部门公布的标准或经国务院碳交易主管部门批准的标准，提出本行政区域内所有重点排放单位的名单，由国务院碳交易主管部门审定并向社会公布。

第六条【配额总量】国务院碳交易主管部门根据国家温室气体排放控制目标以及重点排放单位情况等，制定国家排放配额分配方案，明确国家以及各省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团的排放配额总量。

第七条【配额预留】国务院碳交易主管部门在国家排放配额总量中预留一定数量，用于市场调节、向新建重大建设项目分配配额等。

第八条【分配原则】为通过排放配额的有偿使用促进企业加强预算管理，国家排放配额分配采取免费和有偿相结合，并逐步提高有偿分配的比例。免费和有偿分配的具体比例由国务院碳交易主管部门确定。

第九条【分配方法】国务院碳交易主管部门负责确定全国统一的免费配额分配方法。各省级碳交易主管部门可提出比全国统一的免费配额分配方法更加严格的免费分配方法，经国务院碳交易主管部门审定后在本行政区域内实施。

第十条【免费配额分配】省级碳交易主管部门依据国务院碳交易主管部门确定或者审定的免费配额分配方法，提出本行政区域内各重点排放单位的免费配额数量，报国务院碳交易主管部门确定后进行分配。

第十一条【配额权属】排放配额是无形资产，其权属通过国家碳交易注册登记系统确认。国务院碳交易主管部门负责国家碳交易注册登记系统的建立、运行、维护和监督管理。

第十二条【重点排放单位调整】重点排放单位关闭、停产、合并或生产发生重大变化的，省级碳交易主管部门在国家碳交易注册登记系统对相关信息进行变更登记，并报国务院碳交易主管部门备案。

第十三条【地方剩余配额归属】各省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团的排放配额总量中，扣除免费分配部分后剩余的配额，由省级碳交易主管部门用于有偿分配和向新建建设项目分配等。

第十四条【配额分配收益】国务院碳交易主管部门通过有偿分配所取得的收益，专项用于促进国家减碳以及相关的能力建设活动。省级碳交易主管部门通过有偿分配所取得的收益，专项用于促进地方减碳以及相关的能力建设活动。

第十五条【新能源汽车配额管理】对重点汽车生产企业实行基于新能源汽车生产责任的排放配额管理，具体规则由国务院碳交易主管部门另行制定和颁布。

第三章 市场交易

第十六条【交易产品】碳排放权交易的交易产品为排放配额、国家核证自愿减排量及相应的期货等。

第十七条【交易主体】重点排放单位及符合交易规则规定的机构和个人均可参与碳排放权交易。

第十八条【交易机构】国务院碳交易主管部门负责确定碳排放权交易机构，并对其业务进行监督和管理。交易机构提出其交易细则，报国务院碳交易主管部门批准后实施。

第十九条【交易信息】交易机构应建立交易信息披露制度，及时公布每天的交易价格、交易量、交易金额以及每笔大宗交易信息等重要交易信息。

第二十条【市场调节】国务院碳交易主管部门建立市场调节机制，维护碳排放权交易市场稳定。

第四章 报告、核查与清缴

第二十一条【监测计划】重点排放单位应按照国务院碳交易主管部门的要求，制定排放监测计划并报所在省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团的省级碳交易主管部门备案。监测计划发生重大变更时，应及时报所在省级碳交易主管部门备案。

第二十二条【核查机构】国务院碳交易主管部门会同有关部门，对符合条件的机构授予碳排放核查机构资质。核查机构按照国务院碳交易主管部门的要求开展碳排放核查工作，并按要求出具核查报告。核查费用由同级财政予以安排。

第二十三条【排放报告与提交】重点排放单位应根据国务院碳交易主管部门发布的指南，每年编制其上一年度的排放报告，并将其与核查报告一同提交所在省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团的省级碳交易主管部门。

第二十四条【排放量确认】省级碳交易主管部门应依据核查报告和排放报告，每年对其行政区域内所有重点排放单位上年度的排放量予以确认。如因重点排放单位原因导致其排放量无法确认的，由省级碳交易主管部门委托核查机构测算其排放量并予以确认。

第二十五条【配额清缴】重点排放单位每年应向所在省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团的省级碳交易主管部门提交不少于其上年度经确认排放量的排放配额。

第二十六条【抵消机制】重点排放单位可使用符合要求的国家核证自愿减排量抵消其部分排放量，具体要求由国务院碳交易主管部门确定。

第二十七条【配额清缴情况上报】省级碳交易主管部门每年应将其行政区域内重点排放单位上年度的排放和配额清缴情况上报国务院碳交易主管部门。

第五章 信息公开和监督管理

第二十八条【基本信息】国务院碳交易主管部门应及时向社会公布如下信息:纳入温室气体种类、纳入行业、重点排放单位的纳入标准、重点排放单位名单、排放配额分配方法、各年度重点排放单位的排放和配额清缴情况、具备资质的核查机构名单、经确定的交易机构名单等。

第二十九条【监管范围】国务院碳交易主管部门对下列活动进行监督和管理:

(一)全国范围内重点排放单位的排放报告与核查以及配额清缴和交易等情况;

(二)核查机构的相关业务情况;

(三)交易机构的相关业务情况;

(四)其他市场参与者的交易情况。

省级碳交易主管部门对下列活动进行监督和管理:

(一)行政区域内重点排放单位的排放报告、监测计划、排放核查、配额清缴和交易等情况;

(二)行政区域内核查机构的相关业务情况;

(三)行政区域内交易机构的相关业务情况;

(四)行政区域内其他市场参与者的交易情况。

第三十条【信用管理】国务院碳交易主管部门和省级碳交易主管部门建立重点排放单位、核查机构、交易机构和其他市场参与者参加碳排放权交易的相关行为信用记录，纳入信用管理体系。

第六章 法律责任

第三十一条【重点排放单位报告责任】重点排放单位有下列情形之一的，由所在省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团的省级碳交易主管部门责令限期改正，逾期未改，由省级碳交易主管部门对其处以10万元以上100万元以下罚款。

(一)不按规定提交年度排放报告;

(二)不按规定提交监测计划或核查报告;

(三)其他违法违规行为。

第三十二条【重点排放单位履行配额清缴义务】重点排放单位未按时履行配额清缴义务的，由所在省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团的省级碳交易主管部门责令其履行;逾期仍不履行的，对不足的配额量，由省级碳交易主管部门处以清缴截止日前一年配额市场均价3-5倍的罚款，同时在其下一分配时段的配额中扣除。逾期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款。

第三十三条【核查机构责任】核查机构及其工作人员有下列情形之一的，由国务院碳交易主管部门责令限期改正;逾期未改正的，由国务院碳交易主管部门会同有关部门，处以10万元以上100万元以下罚款;情节严重的，由国务院碳交易主管部门责令其暂停核查业务，并会同有关部门，取消该核查机构资质;给重点排放单位造成经济损失的，承担赔偿责任。

(一)出具虚假、不实核查报告;

(二)核查报告存在重大错误;

(三)未经许可撞自使用或者公布被核查单位的商业秘密;

(四)其他违法违规行为。

第三十四条【交易机构责任】交易机构及其工作人员有下列情形之一的，由国务院碳交易主管部门责令限期改正;逾期未改正的，由国务院碳交易主管部门处以10万元以上100万元以下罚款;情节严重的，由国务院碳交易主管部门责令其暂停交易业务，或取消其交易机构资质;给交易参与者造成经济损失的，承担赔偿责任。

(一)未公布交易信息;

(二)未建立并执行风险管理制度;

(三)未向国务院碳交易主管部门报送有关信息;

(四)开展违规的交易业务;

(五)泄露交易主体的商业秘密;

(六)其他违法违规行为。

第三十五条【主管部门责任】国务院碳交易主管部门和省级碳交易主管部门及其工作人员，未履行本条例规定的职责，玩忽职守、滥用职权、利用职务便利牟取不正当利益，或者泄露所知悉的有关单位和个人的商业秘密，由其上级行政机关或者监察机关给予行政处分;情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附则

第三十六条【名词解释】本条例中下列用语的含义:温室气体:是指大气中吸收和重新放出红外辐射的自然和人为的气态成分，包括二氧化碳(CO2)、甲炕(CH4)、氧化亚氮(N20)、氢氟碳化物(HFCs)、全氟化碳(PFCs)、六氟化硫(SF6)和三氟化氮(NF3)。

碳排放:是指煤炭、天然气、石油等化石能源燃烧活动，工业生产过程，农业以及土地利用、土地利用变化与林业活动产生的温室气体排放以及因使用外购的电力和热力等所导致的温室气体排放。

排放配额:是政府分配的碳排放权的凭证和载体。1个配额代表持有的重点排放单位被允许向大气中排放1吨二氧化碳当量的温室气体的权利。

重点排放单位:是指满足国务院碳交易主管部门公布或者批准的纳入碳排放权交易标准且具有独立法人资格或者独立进行核算的温室气体排放单位。

国家核证自愿减排量:是指国务院碳交易主管部门依据相关规定备案并在国家注册登记系统中登记的温室气体自愿减排量，简称CCER。

特定行业:是指汽车生产行业等排放和减排特征特殊从而需要制定专门针对性碳排放权管理规则的行业。

第三十七条【实施日期】本条例自年月日起施行。 

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《碳排放权交易管理条例(送审稿)》

起草说明

一、出台的必要性和紧迫性

我国温室气体排放总量大、增长快，已经成为实现可持续发展，建立绿色低碳的生态文明社会面临的重要挑战。建立碳排放权交易市场，实施碳排放权交易制度，可以充分体现碳排放空间的资源属性，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，形成强有力的倒逼机制，促使企业加强碳排放管理，通过各种手段有效控制自身碳排放，进而促进产业结构的调整升级，加快推动经济发展方式转变，为落实我国碳排放强度下降目标，实现绿色低碳发展发挥积极作用。为此，党中央、国务院对全国碳排放权交易市场建设高度重视，多次作出明确部署。“十二五”《规划》纲要提出逐步建立碳排放交易市场，十八届三中全会要求推行碳排放权交易制度，《生态文明体制改革总体方案》将推行碳排放权交易制度作为重点任务，十八届五中全会再次提出建立碳排放权初始分配制度，创新有偿使用和投融资机制，培育和发展交易市场，习近平主席在2015年9月郑重宣布我国将于2017年启动全国碳排放权交易市场。

按照党中央、国务院的要求和部署，我委有序推进全国碳排放权交易市场建设各项工作任务。2011年底，国家发展改革委在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳等7个省市启动了碳排放权交易试点，为建立全国碳排放权交易市场探索路径。目前7个试点省市都建立起了碳排放权交易制度体系，并先后启动交易，市场运行顺利、平稳，积累了丰富的市场建设和运行经验，为试点省市控制温室气体排放、推进低碳发展发挥了重要作用。试点工作的顺利开展，充分说明在我国推行碳排放权交易具备可行性，为建立全国性的碳排放权交易市场奠定了基础。

根据国内外经验，建立碳排放权交易制度体系，立法是前提和必要条件。需要通过较高层级的立法，从法律上明确碳排放权交易主管部门的职责范围，明晰参与各方的权利与义务，对违法违规行为规定强有力的处罚手段，才能督促企业履行减排义务，确保市场机制切实发挥作用，促进市场制度健康稳定发展，实现控制温室气体排放的目标。

二、《碳排放权交易管理条例》的制定过程

2014年，中央改革办将“制定全国碳排放权交易管理办法”列为我委牵头的经济体制和生态文明体制重点改革任务。按照改革工作进度，我司起草了《碳排放权交易管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），经商法规司于2014年10月23日提交委主任办公会审议通过后上报国务院，拟由国务院发布实施。当时国务院法制办表示，出台行政法规需要履行必要的程序，时限较为紧张，建议我委先以部门规章形式发布，作为开展相关工作的依据，确保完成当年改革任务，也为后续出台行政法规奠定基础。根据法制办意见，经报中央改革办和国务院办公厅同意我委于2014年12月10日以部门规章(国家发展改革委第17号令)的形式发布了《暂行办法》。在《暂行办法》基础上，我委组织专家对内容进一步提炼和简化，起草了《碳排放权交易管理条例》（以下简称《条例》），拟作为行政法规，按照相关的立法程序提请国务院审议。

《条例》（征求意见稿）完成后我委于今年4月征求了国务院法制办和有关部门，全国各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团的意见。今年7月，根据《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》(国发(2013)39号)的要求又邀请国务院法制办、企业、机构和个人针对《条例》涉及行政许可问题召开了听证会。根据各方意见，我们与法制办进行了多次沟通，对《条例》内容反复修改完善，完成了《条例》（送审稿）。

三、《条例》的主要内容

《条例》（送审稿）共七章、三十七条，涵盖了碳排放权交易的各个环节。

第一章“总则”（第一至四条），阐明了立法目的，明确了碳排放权交易的适用范围、管理部门及其职责，以及覆盖范围的确立原则。

第二章“配额管理”（第五至十五条），明确了碳排放权交易的配额管理制度，包括重点排放单位和排放配额总量的确定、配额权属、排放配额的分配原则、分配方法和分配程序、配额分配收益，明晰了地方剩余配额的归属等关键问题。

第三章“市场交易”（第十六至二十条），明确了交易产品、交易主体、交易机构和交易信息公开，同时对市场调节等重要问题进行了规定。

第四章“报告、核查与清缴”（第二十一至二十七条），规定了重点排放单位碳排放监测、报告与核查的程序和要求，以及对相关机构的管理程序。确定了重点排放单位履行配额清缴义务的程序、使用抵消机制和公布清缴情况的要求。

第五章“信息公开和监督管理”（第二十八至三十条），明确了碳排放权交易的信息公开、国务院和省级碳交易主管部门的监管范围、相关的信用管理制度等。

第六章“法律责任”（第三十一至三十五条），规定了对重点排放单位、核查机构、交易机构、主管部门和各参与方的法律责任，以及对违法违规行为实施处罚的方式和程序。

第七章“附则”（第三十六至三十七条），对《条例》中的出现的专有名词进行了解释，并明确了《条例》的生效时间。

四、需要说明的几个问题

（一）关于《条例》和《暂行办法》的关系

碳排放权交易市场属强制性市场，根据国际和国内试点省市的经验，必须依靠强有力的立法，对参与的企业范围、碳排放配额的清缴义务、碳排放报告与核查要求、相关的处罚措施等作出具有较强法律约束力的规定，市场才能正常运转。从碳排放权交易试点省市的实践看，部门规章的效力远远不够，必须在更高层级上立法，才能支撑碳排放权交易市场的建立和运行。2014年我委以部门令出台的《暂行办法》对碳排放权交易的主要环节作了明确规定，是开展前期基础工作的依据。按照《暂行办法》的规定，我委组织地方主管部门开展企业碳排放数据报送，非试点省市也在尝试开展企业碳排放配额分配等先期工作。在实施过程中，地方主管部门和企业普遍反映部门规章约束力不够，难以真正推行碳排放权交易。因此，实施全国碳排放权交易迫切需要在立法层面规定企业的减排义务，明确各级管理部门的职责分工，对违法行为做出强有力的处罚决定，确保市场的顺利运行和健康发展。鉴于此，我委充分借鉴国内外的实践经验，征询了我委法规司、全国人大环资委等有关部门的意见，组织专家对《暂行办法》的内容进一步提炼和简化，力求突出实施碳排放权交易的核心问题，形成了《条例》的文本。国务院出台的《条例》将作为实施全国碳排放权交易的法律依据，《暂行办法》将自动废止。我委也将按照《条例》的规定，出台具体的配套细则，依法对碳排放权交易市场进行管理。

（二）关于碳排放权交易的管理模式

《条例》规定，碳排放权交易市场按照国家和地方两级管理体系进行管理，并分别明确了中央和地方主管部门的职责范围。主要考虑是碳排放总量控制的责任主体是各省区市，碳排放权交易的配额总量也将分配到各省区市，因此赋予地方必要的管理职能，能够保证落实碳排放总量控制责任目标和相关政策措施，且充分调动地方积极性，符合中央简政放权的方针。对于覆盖范围、配额总量、配额分配方法等重要的顶层设计，则由国务院碳交易主管部门统筹负责，否则会出现政出多门，难以形成全国统一市场。征求地方意见过程中，根据地方反映的意见和工作实际需要，考虑将计划单列市也作为地方碳交易主管部门，与省区市并行管理。

（三）关于核查机构的资质管理

碳排放权交易的主要产品是排放配额，配额的数量多少、真实与否主要依靠核查机构的核查。因此，核查机构的资质能力、职业操守和业务程序直接关系着市场交易的合格性与公平性。从其他国家碳市场经验看，都需要国家设定严格的标准，统一对核查机构的资质进行审核，授予具备一定能力的机构开展核查工作的资质。同时，制定规范的核查工作指南，对核查机构的工作进行必要的监管，坚决惩处造假、舞弊和其他谋取不正当利益的行为。鉴于此，我们认为对核查机构的管理必须由国家主管部门统筹负责，设定必要的准入门槛，制定和实施全国统一的标准和规范，确保核查工作的客观、公平、公正。在听证会上，也专门就此事项进行了说明，听取了各方的意见。

五、对各单位反馈意见的吸收情况

各部门、各地方都充分肯定开展碳排放权交易的必要性和紧迫性，并对建立碳排放权交易市场提出了若干合理建议，主要包括对内容进行整合和简化、提高表述的准确性、明确立法的层级和出台形式、进一步明确国家和地方的职责分工等，对此我们都予以吸收。对未能吸收的意见，我们也逐一进行了研究和分析。主要有以下几个方面：

（一）关于《条例》规定技术细节的建议

各部门、各地方围绕碳市场各个要素，建议对温室气体种类、行业范围、总量设定、配额分配、第三方核查、信息公布时限、配额预留比例等若干具体环节进行详细规定，考虑到《条例》不宜对技术细节作出详细规定，我们认为目前的《条例》已经体现了碳交易最重要的基本要求，其余规定将在下一步出台的相关配套细则中予以体现。

（二）关于部门职责分工的建议

科技部、环境保护部、工业和信息化部、交通运输部、农业部、林业局、能源局、民航局、住建部、西藏自治区等部门和地方建议设立全国碳交易市场管理部门联席会议，由我委会同其他有关部门监管。对此，我们认为如果主管部门涉及多个部门，不利于统一管理，也不符合中央简政放权的精神，故未予吸收。《条例》中已经对相关部门的职责有所表述，在制定相关标准、实施监督管理方面时，我委也将听取相关部门和行业协会的意见。青海省由于自身气候变化工作职责分工特殊，建议在各省、自治区、直辖市发展和改革委员会后增加“或省级人民政府确定的主管部门”作为碳排放权交易的省级碳交易主管部门，对此，我们从工作部署考虑，认为应保持全国碳市场管理的一致性，均由发展和改革部门主管碳排放权交易，对于工作组织安排特殊的地区，由省政府协调解决，故未予吸收。

（三）关于体现地区差异的建议

有部分地方提出我国东中西部地区发展差异较大，在实施碳排放权交易时，如果采取统一的标准会有失公平，同时影响西部地区的发展，建议在《条例》中明确体现地区差异、区别对待的原则。对此，我们的考虑是全国碳市场如果要实现真正的流通，必须体现碳排放配额的等价性，在关键问题上应尽量采用统一的标准，避免自由裁量，将交易变成扶贫，市场失去公信力。但是在具体制定和出台相关细则和指南的时候，我们将认真考虑地方的意见，适度体现差异性，避免对西部地区造成影响。

（四）关于增加部门和地方权限的建议

广东省建议增加“由省级碳交易主管部门指定增加纳入行业和单位的报告核算方法，报国务院碳交易主管部门备案后实施。”我们考虑为了保证公平，减少自由裁量，所有的报告核算方法都由国务院碳交易主管部门统一制定。交通运输部建议规定行业主管部门可根据本行业实际情况，增加重点纳入单位。对此我们认为管理模式必须保持一致性，碳排放权交易已经明确采取属地管理，由省级主管部门提出重点排放单位。《条例》规定省级碳交易主管部门依据免费配额分配方法，提出本行政区域内各重点排放单位的免费配额数量，报国务院碳交易主管部门确定后进行分配，北京市、山东省、陕西省等建议省市级免费配额分配方案不需要报国务院碳交易主管部门确定。我们认为，为保证全国范围内同一个行业内免费配额分配的一致性和公正性，避免地方保护主义，应该由国务院碳交易主管部门确定各地上报的企业配额数量后，再进行具体的企业分配，故未予吸收。

（五）关于期货的建议

证监会建议在“交易产品”中删除碳期货。我们认为市场需要保证活跃程度，党中央、国务院也鼓励金融创新，应在条件具备的时候将碳期货纳入，这是国际上所有碳排放权交易体系的通行做法，故未予吸收。

（六）关于核查机构资质的建议

山东省、海南省、新疆自治区等建议由地方碳交易主管部门负责确认核查机构资质并进行管理。对此，我们认为核查机构的管理涉及交易产品的公信力，必须由国务院主管部门按照全国统一的标准，在国家层面统筹管理，确保核查工作的公平、公开。因此，故未予吸收。工业信息化部建议增加“优先支持现有节能监察机构作为碳排放核查机构”。对此我们认为现有节能监察机构只要符合条件，都将被授予碳排放核查机构资质，不宜在《条例》中明确，故未予吸收。

六、听证会的主要情况

根据《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》（国发(2013)39号）的要求，国家发展改革委于2015年7月29日组织召开了“《全国碳排放权交易管理条例（草案）》涉及行政许可问题听证会”，对碳排放配额分配与清缴、经济处罚以及碳排放核查机构资质认定等新设行政许可进行公开听证。此次听证会邀请代表50余人，包括来自国务院法制办、北京市:上海市等碳排放权交易试点地区的代表，中国标准化研究院、中国电力企业联合会、世界银行、联合国开发计划署等国内外非政府机构的代表，国家电网、中国石化、中国海油、神华集团、首钢集团等重点排放单位的代表，中国华测认证等第三方认证机构的代表，以及有关个人代表。

听证会上，清华大学从我国应对气候变化的压力和责任，控制温室气体排放的目标、政策和手段，碳排放权交易的理论和国内外实践，碳排放权交易制度与煤炭消费总量控制、节能减排及其他产业政策的协同效应等方面，论证了制订《条例》的合法性、必要性和合理性。中国质量认证中心就建立核查机构资质制度的合法性、必要性和合理性进行了说明。参与听证会的各方也积极提出意见，主要有以下几个方面:

（一）碳排放权交易试点地区的意见

《条例》对全国碳排放权交易市场建设必不可少，是依法行政的要求。试点省市的经验说明了通过立法明确配额分配管理和核查机构资质认定的必要性。北京市、上海市两地有立法作支撑，碳排放权交易进展顺利，有效地促进了区域碳排放控制目标的实现，并起到协同减少能源消费和大气污染物排放等作用。配额分配管理、违约惩罚、核查机构资质管理是确保交易体系顺利运行的重要前提，必须要有严格的法律基础。

（二）行业企业的建议

企业代表表示，与其他的节能减排政策相比，碳排放权交易更加公开、透明，并给予了企业真正的决策权力。通过参与试点，企业能耗和碳排放数据的统计管理、节能减排的意识和能力都得到了极大的加强。《条例》等高层级法律的出台，将促进控制温室气体排放在企业战略地位中的提高，有利于全国同一行业的公平竞争和发展，也有利于企业更好地参与国际竞争。同时，不少企业表达了希望主管部门加强碳交易的相关培训，尤其是对企业高层进行培训的意愿。

（三）行业协会、国际机构和个人代表的意见

碳排放权交易是生态文明建设的重要内容，《条例》有利于生态文明建设的法制化和制度化，设立相关的行政许可不违反国务院简政放权的要求。完善的法律制度，有利于减少政策执行者的自由裁量权，有利于碳排放权交易的公开、透明。按照党中央、国务院的规划和要求，为尽早实现建设全国碳排放权交易市场的目标，建议尽快出台《条例》。

此外，一些代表还表达了对全国碳排放权交易体系具体细节设计的关心，建议考虑行业层面和区域层面存在的差异，多吸收行业协会的意见，为企业集团统一管理碳排放配额创造条件等。对此，我们也进行了回应和说明，并在会议结束后组织起草小组认真梳理和研究了听证会上各方反映的意见，进一步对《条例》内容进行了完善，补充相关的论证材料，与相关利益方加强沟通，增强了《条例》的可操作性。

来源：中国电力联合会

时间：2016年1月25日


来源：《和碳视角》