【碳道专家】高志文:关于碳排放配额分配的几点想法

高志文 环保桥(上海)环境技术有限公司副总经理
根据最新的消息,全国碳市场初期仅纳入电力、水泥和电解铝等三个行业,而石化、化工、钢铁、造纸、航空及建材和有色中的其他行业将稍后陆续纳入。八个行业没有一次性全部纳入的主要原因在于配额分配的方式不一致,电力、水泥和电解铝等三个行业可以采用基准法分配配额,而其他行业则可能采用历史强度法分配配额,这样就需要大量的数据作为支撑,而目前此部分的数据基础较差。
配额分配的方法
中国的碳配额分配方案是借鉴了欧盟的经验,没有采用历史法,而采用了基准法和历史强度法。采用基准法行业的产品相对一致,因此可以统计和计算整个行业单位产品的碳排放量情况,并设置一相对较高水平的数值作为基准值,这样既可以保障配额的分配可随着产品产量的变化而调整,又可以真正地做到鼓励先进淘汰落后。而历史强度法是基于某一家企业的历史生产数据和排放量,计算其单位产品的排放情况,并以此为基数逐年下降。历史强度法的好处在于排放量可随着产品产量的变化而调整,督促企业进行自身的节能减排。不利的地方在于,因为企业是自己跟自己比,会出现鞭打快牛的情况。并且由于企业产品也会随着市场情况而变化,因此即使和自己比,也存在产品不一致而无法比较的情况。由于以产品为基准,所以配额分配时既要考虑企业的法人边界,又考虑产品的生产边界。如果产品或生产设施发生变化还要涉及配额分配边界重新界定和划分的问题。而企业对此不熟悉,导致数据申报及第三方核查时,在边界确认上存在诸多问题。此外,无论是基准法还是历史强度法,都是基于产品产量而确定总的排放量的,也就是排放总量是一个变数,如果产品产量增长速度高于基准或者历史强度的下降速度,则总量不仅不会减少反而会增加,并未真正达到总量控制或者减排的目的。
配额分配的收益和成本
碳排放权交易市场的运行最核心的功能应该最低成本地减少温室气体的排放量。如何评价一个碳交易市场运行的好坏,首先应该看是否减少了温室气体的排放量,其次再看是不是成本最低。这里的成本不是控排企业购买碳排放配额的成本,而是整个社会成本,这里面既包括碳排放配额买卖的直接成本,又包括为实现交易而产生的中间环节成本。收益除了考虑温室气体减排产生的长期收益外,还要考虑由此而产生间接的社会收益。因此评价碳排放权交易市场的好坏,不能只简简单单地去看交易量、交易额和履约率等表面的数据,还要看由此产生的社会收益和社会成本,以及达到的实际减排量是多少。从这个角度考虑,在配额分配时应该对减排成本低的行业从紧,而减排成本高的行业稍宽松一些,这样减排和交易的直接和间接成本都较低。如果这样分配配额,落后的行业就要承担较高的减排责任,而发达的行业承担较低的减排责任。而从交易的角度考虑,落后的行业由于竞争力差,经济情况差,无力承担减排责任,这样就无法推动碳排放权交易市场。所以无论从全球的碳交易市场来看,还是从中国的碳交易市场来看,都是发达地区或者发达的行业承担减排责任。从全球来看,可以说因为发达地区的历史排放量较大,应该承担主要责任。而从国内的行业来看,由电力、水泥和钢铁等行业承担主要的减排责任,并不是因为他们生产管理落后,相反正是因为他们的生产和管理水平相对较高,且有经济能力承担碳减排的成本。这样虽然碳交易市场活跃了,但由于存在二次交易的问题,增加了交易成本,也有点杀富济贫的意思。
配额分配的基准与监管
目前三个行业配额分配的讨论稿和试算,都是根据2013-2015年的排放数据设定一个行业的基准值。而基准值的设定一般都是要考虑整个行业的平衡情况,即一定是有些企业配额富裕,一些企业的配额不足。这么考虑的初衷还是为了促进交易,甚至是行业内的交易,而不是考虑最低化减排成本。此外,事先设定基准看似合理,却忽略了管理的风险。因为一旦标准确定了,在监测方式落后、监管手段有限的情况下,控排企业就会不由自主地向标准靠拢,并且越是管理落后的企业钻空子的可能性越大,而管理规范的企业反倒容易吃亏,逼迫规范企业走向不规范,形成恶性循环。而解决这个问题,首先需要规范化监测和核查的手段和措施;其次是建立行业和地区的数据库,让第三方机构能够交叉核对相关的信息和数据;最后就是公开、公示每一家企业的生产和排放情况,由社会监督。如果碳排放核查的数据不真实,则市场的基础就不牢靠,碳交易市场的发展也就无从谈起。
配额的定价和导向
根据《碳排放权交易管理条例》(送审稿),配额分配采取免费和有偿相结合,并逐步提高有偿分配的比例。从欧洲碳交易的实践及中国碳交易试点的经验来看,市场初期一般都是免费分配为主,逐步过渡到部分甚至全部拍卖的模式。这样做的好处是控排企业容易接受,坏处是配额缺少定价的基准。碳排放配额的初始定价由政府确定,而市场参与方根据市场经验来判断价格的高低。一旦配额分配的不合理,尤其是大量冗余时,配额的价格就大幅下跌甚至接近于0(因为是免费获得的,所以即使只有0.01元,也是盈利的)。如果有部分配额拍卖,则至少可以给配额一个定价,而不至于价格归0。但如何拍卖、如何定价则有更多的技巧性。从供给和需求的角度考虑,配额的需求是刚性的,而供给相对具有一定的弹性,因此掌控供给对于影响市场价格是至关重要的。如果在市场有效供给富裕的情况下拍卖,则其象征意义更大于实际意义,因为无论拍卖的价格高低,都是增加了市场供给,对市场价格都是负面的。如果在市场有效供给缺少的情况拍卖,则需要考虑拍卖价格的长期引导性。因为减少碳排放并不是一蹴而就的,无论是改造还是新建项目,从规划、审批到建成投产都需要一两年甚至几年的时间。如果配额的价格不稳定,或者说非常低,不能作为企业投资建设项目考虑因素,则碳市场就不能发挥其推动减排的效用。
结语
中国碳交易市场试点工作已经过去4年了,全国碳交市场的启动已箭在弦上,但碳交市场的建设、稳定和发展还有很长的一段路要走。衷心希望中国的碳交易市场能够健康稳定地发展,希望市场从业者的坚持能够获得回报。
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