解决能源交叉补贴引入市场化机制可行吗?

作者:李妙华

作者单位:国家发改委国际合作中心国际能源研究所

交叉补贴是一种价格歧视

同样的商品或服务,以不同的价格卖给两类客户或市场,这现象在经济学里被称为价格歧视(price discrimination)。如果供应其中一类客户或市场的价格低于卖方成本,致其亏损,需要从另一类客户或市场的盈利中弥补,那么这一情况往往被称为交叉补贴(cross subsidization)。因此,交叉补贴是价格歧视的一种特殊情况。

市场上的价格歧视现象非常普遍。有的交叉补贴策略是商家主动采用的,但也都是迫于市场竞争的压力。还有一种形式的交叉补贴,外界不清楚是不是商家主动这么做的结果,但政府的价格管制是表面上的原因。电力和天然气行业的居民、工商业交叉补贴就是一例。

电力和天然气行业的交叉补贴现象

当前我国居民的用电用气价格均低于工商业企业的用电用气价格,同时,居民用电用气价格不能高于政府制定的价格上限,被多数人认为是低于成本的。因此,电力和天然气的销售企业需要依靠工商业销售业务的盈利来补贴居民业务的亏损。

微信图片_20170716193222

先来看一下电力行业的情况。以江苏、浙江、山东三个用电大省为例,对比电压等级不满1千伏的居民用电价格(阶梯电价中的最低一档)和一般工商业用电价格,可以发现居民和一般工商业的用电价格存在较大的差异。不考虑政府征收的其他税费、基金等,仅从电价本身看,在不满1千伏的电压等级,浙江省的居民用电比一般工商业用电价格低0.3549元/千瓦时,相当于低40%左右;江苏省的居民用电比一般工商业低0.3156元/千瓦时,相当于低37%;山东省的居民用电比一般工商业低0.2170元/千瓦时,相当于低28%。

微信图片_20170716193247

再来看看天然气行业的情况。以三个主要天然气消费城市成都、北京、广州为例,居民用气价格选取阶梯气价中的最低一档,可以发现,成都的居民用气价格比工商业用气价格低1.34元/立方米,相当于低41%;北京的居民用气价格比工商业低0.88元/立方米,相当于低28%;广州的居民用气价格比工商业低0.91元/立方米,相当于低21%。

能源领域交叉补贴的成因

将价格管制在成本以下导致业务亏损,需要其他业务的补贴才能继续经营。这是我国电力、天然气等能源行业交叉补贴的逻辑。我们从头细看这个逻辑。政府为什么要对居民用电用气进行价格管制?原因很多,其中常被提起的两点是能源行业的基础性和能源基础设施的垄断性。

能源行业的基础性,体现在任何经济活动或多或少都需要耗能。正是鉴于对生产生活的广泛影响,能源行业被赋予了“关系国计民生”的重要地位,同时也被各国政府冠以“公用事业”之名。既然是公用事业,服务质量差、价格水平高就非常容易引起公众的不满,不利于维持政府权威。相反,如果政府能够通过公用事业提高公众的满意度,那么政府的权威也能相应地提高,或维持在较高水平。因此,可以说,公用事业相当于政府与公众之间沟通感情的一条重要纽带。

正是这条纽带,让政府愿意承担电力普遍服务等责任,也倾向于把民用电、气的价格水平维持在较低水平。老百姓很难理解电价低、气价低是政府管制、交叉补贴的结果。“低价”的信号告诉老百姓在可负担的情况下尽量多用。虽然政府对此也有所防范,通过节约能源的宣传,督促民众减少浪费,但是杯水车薪。更可怕的是,有差价的地方,就会有人“倒腾”,比如有些工商业企业通过各种办法获得民用电的价格。因此,对于经营电力、天然气销售的企业来讲,政府节约能源的宣传最多只是防止居民业务的亏损不断扩大而已,对于解决亏损问题本身无济于事。

政府和公众的纽带不能断,最终导致企业喊业务亏损经营难,但又不能关门歇业。所以,企业经营下去,要么靠别的业务进行交叉补贴,要么靠政府直接财政补贴。

除了维持纽带不得不干预价格,能源基础设施的垄断性也是政府实施价格管制的理由。抛开关于垄断理论的不同意见,既然输配电网、油气管网等环节被定性为自然垄断环节,那么为了消费者的利益,政府就要对垄断企业的成本、价格、服务等进行监管。于是,在政府的指导下,监管机构将居民用电用气价格定在一个较低的水平上。供给企业认为,由于价格太低,低于成本,导致业务亏损。政府由于不清楚成本情况,也只能接受企业的说法并允许企业从其他业务获得更高的利润。至于政府直接补贴,考虑到要用财政预算的地方太多,这种负担能免则免。

补贴的资金来自工商业企业,经济形势一片大好的时候,忍忍也就过去了。经济衰退的时候,工商业企业就会感到成本压力,尤其是用电用气的大户。

当售电或售气企业宣称其居民业务亏损时,外界也很难知道实际情况。而且,公用事业存在进入限制,缺乏市场竞争压力。公用事业企业的具体亏损情况就不为公众知情。

当前我国政府正在对这些能源行业的垄断环节进行成本监审,试图弄清这笔糊涂账。但效果如何很难讲。首先,确切掌握各类成本的情况,是一项考验监管部门能力的艰巨任务。其次,即使费尽九牛二虎之力理清了成本情况,谁能保证监审之后的成本是有市场竞争力呢?

引入市场机制可行吗?

既然成本监审存在种种困难,实际效果可能偏离预期,那么政府能否重新考虑市场的竞争机制呢?

实际上,很多城市已经实施用电用气的阶梯价格制度。阶梯价格也是价格歧视的一种形式,即同样的商品或服务,使用量不一样,对应的价格也不一样。阶梯价格将只允许居民使用一定量的低价电力和天然气,直接限制了浪费的额度。如果阶梯的数目越多,使用量的价格区间划分得越细,那么更多的电力和天然气就能以较高的价格出售给居民。而互联网技术的快速发展,将大大降低执行多区间的复杂阶梯价格系统的成本。

阶梯价格实际上是在放松价格管制,尝试市场机制。那么,政府能否再进一步呢?对于像北上广深这样的大型城市,可否鼓励当地政府先行试点?以天然气为例,居民如果担心气价上涨,可选择一次性购买半年的用气量。以北京居民半年消费150立方米计,举个极端的例子,若将北京居民气价从现有的2.28元/立方米上调至工商业用气价格(3.16元/立方米),则上调后的一次性支出为474元。根据国家统计局北京调查总队住户调查,2016年北京市城镇居民人均可支配收入57275元,农村居民人均可支配收入22310元。据此计算,一次性购买半年用气量的支出占城镇居民人均可支配收入的比例为0.8%,占农村居民人均可支配收入的比例也仅为2%。可见,居民对气价市场化并非不可承受。而且,所有类型的气价都市场化之后,工商业不用继续补贴居民,其用气价格也将有所下降,所以居民用气价格的上涨也不会像极端情况那样夸张。

来源:南方能源观察

 

Add a Comment